Em 20 de junho de 1960, o Senegal conquistou sua independência da França. Dois anos depois, em 31 de agosto de 1962, o país se tornou membro do Fundo Monetário Internacional (FMI) e aproximadamente duas décadas após a independência, em 1979, entrou em um acordo para obter crédito em troca de mais controle do FMI sobre sua economia. A partir de 1979, muitos governos buscaram assistência do Fundo mais de vinte vezes ao longo dos 46 anos subsequentes. Os acordos do FMI tiveram nomes diferentes: Programa de Fundo Estendido, Programa de Crédito Estendido, Acordos Standby, Compromisso de Facilitação de Ajuste Estrutural, Programa de Ajuste Estrutural Aprimorado, Acordo de Facilitação de Concessão, Programa de Redução da Pobreza e Crescimento, Programa de Choque Exógeno, Programa de Crédito Rápido, Instrumento de Financiamento Rápido e Programa de Crédito Standby. Mas sua essência é a mesma: em troca da ajuda do FMI, incluindo o acesso a fundos dos mercados de crédito público e privado, o governo do Senegal teve sua soberania sobre sua política fiscal diminuída (o poder do Senegal sobre sua política monetária já foi reduzido pelo uso do franco CFA) (Pigeaud & Sylla, 2021).

Foi uma barganha de Fausto que todos os países africanos fizeram em algum momento de sua história. Países que não tinham erários estabelecidos, bancos centrais mal financiados, quase nenhum controle sobre suas matérias-primas e níveis muito baixos de industrialização enfrentaram uma tarefa árdua após a independência para construir a integridade de suas economias nacionais e redes comerciais regionais. Permaneceram integrados em uma estrutura neocolonial, que as intervenções do FMI reforçaram, e foram desencorajados a empenhar seus recursos para construir capacidade humana ou a base industrial de suas economias.

Em nenhum momento as intervenções do FMI no Senegal, por exemplo, produziram um crescimento robusto; um estudo do Fundo de 1996, após quase duas décadas das mesmas políticas de ajuste, observou: “Embora as políticas adotadas sob esses programas tenham contribuído para uma redução nos desequilíbrios macroeconômicos, o crescimento econômico permaneceu errático e moderado, e as taxas de poupança e investimento foram relativamente baixas” (Tahari et al., 1996, p. 33). Em outras palavras, não houve desenvolvimento. Os estudos reconhecem que onde houve crescimento, este foi em grande parte esporádico e devido ao aumento dos preços das commodities, não sendo convertido em capital fixo líquido, pois era frequentemente usado para pagamentos exorbitantes de dívidas e para financiar o bem-estar social, a fim de evitar um grande colapso social.

Em um importante relatório de 2002, o FMI reconheceu os problemas do que chamou de “uso prolongado” dos recursos do FMI (FMI, 2002). O relatório aborda dois países asiáticos (Filipinas e Paquistão) e um país africano (Senegal). No capítulo sobre o Senegal, pesquisadores do FMI escreveram que a política de 1979 a 2002 foi marcada por “um incentivo a ‘prometer demais’ no ritmo de restauração da sustentabilidade que decorreu de diretrizes internas que exigiam que houvesse um progresso significativo em direção à viabilidade externa até o final dos acordos de três anos” (idem, p. 179). Além disso, o excesso de otimismo foi atribuído ao “peso pesado dado aos indicadores baseados em exportação”, o que significava que os relatórios da equipe do FMI “tendiam a minimizar a extensão dos problemas de dívida do Senegal”. O relatório concluiu que o país não poderia exportar sua saída da crise. No entanto, apesar dessa admissão surpreendente, isso não influenciou a política subsequente do FMI — certamente não no Mecanismo de Redução da Pobreza e Crescimento, que vigorou de 2003 a 2006.

Este dossiê analisa a longa história do FMI com os 54 países do continente africano, todos membros do FMI. Aqui, nos baseamos em dois dossiês anteriores sobre os contornos gerais da política do Consenso de Washington: Vida ou dívida: o limiar estrangulador do neocolonialismo e a busca por alternativas na África (dossiê n. 63, abril de 2023) e Como o neoliberalismo usou a “corrupção” para privatizar a vida na África (dossiê n. 82, novembro de 2024). Também se baseia em nosso volume da Inkani Books Can Africans Do Economics? (2024), editado por Grieve Chelwa.

Neste dossiê, voltaremos nossa atenção para as políticas de ajuste estrutural anteriores à primeira grande falência na Crise da Dívida do Terceiro Mundo (México, em 1982) e, portanto, não em resposta ao caos financeiro criado pelo aumento das taxas de juros dos EUA após outubro de 1979. Nos baseamos em dois estudos de caso, do Quênia e da Zâmbia, para ilustrar nossa análise geral e o uso prolongado das mesmas políticas para sufocar o desenvolvimento genuíno dos africanos. Além deste dossiê ser amplamente crítico ao FMI, nosso trabalho geral do Instituto Tricontinental de Pesquisa Social é construir uma teoria do desenvolvimento que possa produzir desenvolvimento genuíno. Essa teoria está sendo elaborada sobre as condições reais que a classe trabalhadora e o campesinato africanos exigem para levar adiante seus próprios sonhos de emancipação, que não são os sonhos das missões da equipe do FMI enviadas para nossa porção do mundo.

Um pesadelo que retorna todas as noites

Desde sua formação em 1944, o FMI focou principalmente no fornecimento de financiamento de curto prazo para evitar que países, particularmente na Europa devastada pela guerra que começava sua reconstrução, entrassem em colapso sob o peso de crises de balanço de pagamentos. Isso foi ilustrado pelo primeiro empréstimo do FMI, 25 milhões de dólares para a França em 1947, que tinha como objetivo evitar uma desvalorização catastrófica do franco. Foi somente depois de 1952 que o FMI começou a considerar o financiamento de longo prazo, particularmente no Terceiro Mundo, mas o tornou condicional a certas mudanças importantes em sua orientação política. Por exemplo, por meio do recém-desenvolvido Acordo de Stand-By (ASB), o FMI forneceria financiamento de curto e longo prazo a um país do Terceiro Mundo se ele reduzisse seus déficits orçamentários (“consolidação fiscal”), controlasse a inflação (“ajustes de política monetária”) e conduzisse reformas estruturais importantes, como privatizar serviços estatais e criar condições de mercado que favorecessem o setor privado (“aumentar a competitividade”). A doação do FMI ao Chile em 1955 de 12,5 milhões de dólares foi a primeira a ser estruturada por meio do ASB e a exigir condições. A principal fonte de receita do Chile eram as exportações de cobre, que estavam em alta demanda naqueles anos devido à reconstrução após a Segunda Guerra Mundial. O Chile teve poucos problemas para pagar este primeiro ASB, o que estabeleceu um precedente do FMI para exigir pagamento e rejeitar a estratégia de perdão de dívida.¹

As condições impostas para tomar empréstimos do FMI produziram uma reação quase imediata de populações que não estavam dispostas a aceitar condições de austeridade para si mesmas para pagar empréstimos mal estruturados. Protestos anti-FMI ocorreram na Grécia (1953) e na Argentina (1956), onde os governos colocaram seu relacionamento com os credores ocidentais e o FMI à frente de seu próprio povo. É importante compreender a política desse momento: enquanto o FMI estabeleceu uma estrutura política em torno de condições para impor a modernização do Terceiro Mundo, ele aceitou regras mais justas para aliados ocidentais, como a República Federal da Alemanha. Foi detalhado no Acordo de fevereiro de 1953 sobre Dívidas Externas Alemãs que a Alemanha deveria reconciliar suas dívidas em sua moeda nacional, e foi proibido usar mais de 5% de suas receitas de exportação para pagar sua dívida. Também se beneficiaram de uma taxa de juros preferencial limitada a um máximo de 5% (Governo do Reino Unido, 1959). Estava claro no final da década de 1950 que a lógica da política do FMI era garantir que os países recém independentes, em grande parte no Sul Global, permanecessem dentro de uma estrutura econômica neocolonial. Eles não poderiam tentar impor sua soberania, e apenas aqueles com fidelidade ao aparato de segurança ocidental teriam alguma margem de manobra em relação às regras.

O FMI não teve um papel ativo no continente africano até que o processo de descolonização se estabelecesse completamente. Em 1962, o primeiro ASB para um país africano foi um empréstimo ao Egito. Uma série de ASB se seguiu, indo principalmente para Estados do norte da África (Marrocos, 1963; Tunísia, 1964; Argélia, 1966) e para os Estados recém independentes de Gana (1966) e Quênia (1967). Kwame Nkrumah, de Gana, recusou-se a se envolver com o FMI, entendendo que isso interferiria na soberania nacional; foi somente após o golpe de estado contra Nkrumah que o novo governo militar foi ao FMI. Jomo Kenyatta, enquanto isso, foi ao Fundo apenas porque o Quênia havia emergido do colonialismo por meio de uma guerra sangrenta e destrutiva que ruiu sua economia. Imensas flutuações nos preços do chá e do café, as principais exportações do país, agravaram uma situação difícil. Nenhum desses Estados abordou o FMI com entusiasmo. Eles conheciam seus problemas desde o início. Em seu livro de referência de 1965, Neocolonialismo: O último estágio do imperialismo, Nkrumah descreveu a ajuda multilateral por meio de organizações internacionais como o FMI como uma armadilha neocolonialista. “Essas agências têm o hábito de forçar os possíveis tomadores de empréstimo a se submeterem a várias condições ofensivas, como fornecer informações sobre suas economias, submeter suas políticas e planos à revisão do Banco Mundial e aceitar a supervisão da agência sobre seu uso de empréstimos”, escreveu Nkrumah (1965, p. 188).

Devido à falta de alternativas credíveis, em alguns casos, os países africanos também buscaram ajuda de longo prazo para projetos de grande escala do Banco Mundial e do FMI. Durante o período de 1952 a 2023, quase metade dos compromissos assumidos pelo FMI foram com países africanos, em grande parte devido à falta de alternativas continentais (African Future Policies Hub et al., 2024). Até 2023, a dívida externa total do continente foi estimada pelo Banco Africano de Desenvolvimento em 1,152 trilhão de dólares, com pagamentos anuais de serviço da dívida de 163 bilhões (acima dos 61 bilhões em 2010) (African Development Bank Group, 2024). O relatório State of Play of Debt Burden in Africa 2024 [Situação do peso da dívida na África 2024] do African Export-Import Bank apontou vários fatores-chave: níveis de dívida já altos, com aumento particularmente rápido nas mãos de credores privados, e o custo do empréstimo vinculado à dívida externa crescendo “marcadamente” (Afreximbank Research, 2024; Poplawski-Ribeiro et al., 2024). Para agravar a situação, baixas taxas de poupança interna (principalmente devido ao aumento da austeridade e da inflação) e uma falta de controle sobre a extração e exportação de matérias-primas deixaram muitos países africanos em uma espiral monetária séria. A cada ano, portanto, quando a equipe de estudo do FMI chega a qualquer uma das 54 capitais do continente, o pesadelo da arrogância do FMI começa de novo e a armadilha das condicionantes, austeridade, baixa poupança, mais empréstimos e maior dívida deixa as populações entregues ao desespero.

Instituições da África

Para evitar a “armadilha neocolonial”, Nkrumah e outros insistiram na necessidade de criar instituições africanas robustas tanto para gerar unidade política quanto para construir integração econômica em todo o rico continente africano. A Organização para a Unidade Africana (OUA) deu início ao processo em 1963, seguido pela Declaração de Monróvia (1979), o Plano de Ação de Lagos (1980), o Tratado de Abuja (1991), a Declaração de Sirte (1999) e a Agenda 2063 da União Africana (2013). Central para esse processo foi o reconhecimento da necessidade de cooperação regional (por meio da construção de Comunidades Econômicas Regionais ou CER), uma área de livre comércio continental e a criação de um sistema de unificação monetária (incluindo talvez uma moeda continental). Para a unidade monetária, os países africanos concordaram em construir um Banco Central Africano, um Banco Africano de Investimento (AIB, na sigla em inglês), uma Bolsa de Valores Pan-Africana e um Fundo Monetário Africano, com 2016 e 2018 sendo as datas-alvo de estabelecimento para os três últimos. Nenhuma dessas instituições viu a luz do dia.²

Dado o domínio das potências coloniais no continente africano, a política monetária não foi delegada às colônias até as últimas décadas do domínio colonial. Em alguns casos, como nas antigas colônias francesas, esse domínio estrangeiro persistiu após a independência. Pouquíssimos Estados africanos desenvolveram bancos centrais (o primeiro foi na África do Sul — um país sujeito ao colonialismo de um tipo especial — em 1921). Em 1931, o Imperador Haile Selassie fechou o antigo e privado Banco da Abissínia e estabeleceu um moderno Banco da Etiópia, que poderia ter se tornado uma iniciativa importante no banco central do continente, mas foi fechado após a invasão italiana em 1935. Após a independência de Gana em 1957, o novo governo em Accra criou o Banco de Gana, mas sua soberania foi restringida pelo FMI em 1966 (após o golpe que removeu Nkrumah). Dada a escassez de fundos no continente devido à pilhagem colonial, os primeiros bancos centrais tornaram-se instituições para atrair financiamento em vez de núcleos para planejamento monetário de longo prazo ou para qualquer objetivo social direto (como defender o pleno emprego). A experiência de bancos centrais independentes não foi, portanto, significativa o suficiente e levou parcialmente a uma falta de confiança na criação de um Banco Central Africano ou Banco Africano de Investimento (AIB). É importante registrar que o AIB foi previsto para ficar em Trípoli, Líbia, com fundos iniciais vindos das vendas de petróleo de um fundo soberano líbio. A derrubada do governo de Muammar al-Gaddafi em 2011 suspendeu essa conversa.³

Das três instituições, o Fundo Monetário Africano foi o mais promissor. Em um estudo-chave de 1985 pela Comissão Econômica das Nações Unidas para a África (Uneca), os autores escreveram que, como não há “um sistema monetário unificado na África, os bancos centrais individuais acham difícil responder efetivamente aos caprichos da situação monetária internacional” (Comissão da ONU para a África et al., 1985, p. 1-2). Como os bancos centrais da África “dificilmente consultam uns aos outros sobre política monetária”, continua o relatório, e há uma ausência de qualquer outro mecanismo para consulta, “o continente precisa de uma instituição regional”. Os autores do estudo indicaram ainda seis problemas:

1. o poder decrescente da política monetária doméstica para lidar com a atual crise econômica;
2. a crescente influência de fatores externos em tais políticas;
3. o declínio drástico na capacidade de geração de renda de exportação da África e o consequente esgotamento das reservas cambiais dos países;
4. déficits crescentes na balança de pagamentos e a consequente desaceleração ou interrupção do crescimento do desenvolvimento;
5. aumento das taxas de juros e outros encargos sobre empréstimos externos;
6. dívida externa crescente, que criou cumulativamente um círculo vicioso do qual muitas economias africanas não conseguiram sair.

A menos que haja grandes mudanças, o relatório observa, “estima-se que a situação econômica da África será pior no final desse século do que é agora” (idem, p. 2). Essa é uma mensagem clara. Quarenta anos depois, uma declaração análoga sobre o século XXI poderia ser feita.

Área de Livre Comércio Continental Africana

Um dos impedimentos mais sérios à criação desses acordos continentais é o baixo nível de comércio intra-africano, causado pela baixa capacidade de fabricação e processamento na maioria dos países.⁴ Os baixos níveis de integração são causados pelos altos níveis de exportação de matérias-primas não processadas e manufaturadas para outros continentes e a consequente importação de bens de fora da África. A participação da África na manufatura global caiu de 1,9% em 1980 para 1,5% em 2010) e está diminuindo (na África Subsaariana, a participação da manufatura no PIB caiu de 13% em 2000 para 10% em 2017) (Banco de Desenvolvimento Africano, 2022). A situação é tão terrível que a OUA (agora União Africana, ou UA) proclamou em julho de 1989 que 20 de novembro seria comemorado como o Dia da Industrialização da África (que foi então adotado pelas Nações Unidas) (Assembleia Geral da ONU, 1989). Em 2012, os Estados-membros da UA começaram a negociar uma Área de Livre Comércio Continental Africana (AfCFTA), que foi então acordada em 2018. Há imenso entusiasmo pelo tratado porque sua área territorial inclui mais de 1,3 bilhão de pessoas com um PIB combinado de 3,4 trilhões de dólares (Banco Mundial, 2020). No entanto, a África do Sul e a Nigéria — a primeira e a quarta maiores economias da África — ameaçam a viabilidade da AfCFTA porque estão colocando seus interesses nacionais à frente dos interesses continentais.

A AfCFTA tem uma tarefa enorme pela frente. Atualmente, o comércio intra-africano representa apenas 15% do comércio total na região (Afreximbank, 2024, p. 2). Parte disso tem a ver com a forma colonial da infraestrutura do continente, que foi inicialmente entendida como um obstáculo nas duas primeiras décadas da independência. Na maioria dos países africanos, estradas e ferrovias foram projetadas para transportar mercadorias de minas e campos para portos e para ligar centros provinciais com capitais coloniais. Pouca infraestrutura existia. A reconstrução de redes de transporte continua cara. Por isso uma série de iniciativas continentais, como o Escritório de Rodovias Transafricanas (1971); Programa de Política de Transportes da África Subsaariana (1987); Programa para o Desenvolvimento de Infraestrutura na África (2012); e a Rede Ferroviária Integrada de Alta Velocidade Africana (2013), não conseguiram avançar. A estimativa mais confiável sugere que os países africanos precisarão levantar de 130 bilhões a 170 bilhões de dólares por ano para começar a lidar com a lacuna de infraestrutura (Banco de Desenvolvimento Africano et al., 2022, p. 11). Apesar dos benefícios potenciais, o investimento privado simplesmente não está disponível, e o investimento público foi espremido até secar. Os países africanos começaram a contar com várias iniciativas globais, como a Iniciativa Cinturão e Rota da China (2013), o Global Gateway da União Europeia (2021) e a Parceria para Infraestrutura e Investimento Global dos países do G-7 (2022).

Estudos de caso: Quênia e Zâmbia

Quênia

Em 18 de junho de 2024, protestos de massa liderados por jovens eclodiram em todo o Quênia, culminando na invasão do Parlamento queniano sete dias depois. O Projeto de Lei de Finanças de 2024, uma peça legislativa que propunha uma série de medidas fiscais que concederiam concessões aos ricos e às corporações multinacionais às custas dos pobres do Quênia, estava sendo contestado (Nyabola, 2024). O projeto de lei buscava aumentar as receitas do governo cobrando impostos adicionais sobre alimentos (como ovos, batatas, pão e óleo vegetal), transporte público, absorventes higiênicos e transações de dinheiro móvel — os tipos de bens e serviços vitais para o bem-estar da classe trabalhadora do Quênia (Okubasu, 2024). Embora o projeto de lei tenha sido ostensivamente vendido como sendo uma criação do Tesouro Nacional do Quênia, ele foi efetivamente o resultado de um acordo de financiamento que o governo queniano havia firmado com o FMI em abril de 2021. Muitos dos jovens manifestantes nas ruas estavam cientes desse fato e, portanto, em alguns círculos, os protestos eram conhecidos como manifestações “anti-FMI”. Em 27 de junho de 2024, dois dias após os manifestantes invadirem o parlamento, o presidente William Ruto anunciou a retirada do projeto de lei junto com a demissão de todo o seu gabinete, incluindo o ministro das Finanças Njuguna Ndung’u. As ações do presidente Ruto foram sem precedentes na história do Quênia.

Os protestos históricos anti-FMI do Quênia foram contra muitos, incluindo o FMI, que vinham argumentando há algum tempo que havia se reformado de sua insistência na austeridade antipobre que havia sido uma característica definidora de suas intervenções nas décadas de 1980 e 1990. Por exemplo, em 2016, o FMI publicou um ensaio notável intitulado “Neoliberalismo: Exagerado?”, apresentando uma crítica parcial dos princípios definidores do neoliberalismo. Os autores escreveram:

Há muito o que comemorar na agenda neoliberal […] No entanto, há aspectos que não foram entregues como esperado. Nossa avaliação está confinada aos efeitos de duas políticas: remoção de restrições à movimentação de capital através das fronteiras de um país (a chamada liberalização da conta de capital); e consolidação fiscal, às vezes chamada de “austeridade”, que é uma abreviação para políticas para reduzir déficits fiscais e níveis de dívida. Uma avaliação dessas políticas específicas (em vez da ampla agenda neoliberal) chega a três conclusões inquietantes:

• Os benefícios em termos de aumento do crescimento parecem bastante difíceis de estabelecer quando se analisa um amplo grupo de países.
• Os custos em termos de aumento da desigualdade são proeminentes. Tais custos resumem o trade-off entre os efeitos de crescimento e equidade de alguns aspectos da agenda neoliberal.
• O aumento da desigualdade, por sua vez, prejudica o nível e a sustentabilidade do crescimento. Mesmo que o crescimento seja o único ou principal propósito da agenda neoliberal, os defensores dessa agenda ainda precisam prestar atenção aos efeitos distribucionais (Ostry, 2016).

O FMI concluiu: “Os decisores políticos e as instituições como o FMI que os aconselham devem ser guiados não pela fé, mas pela evidência do que funcionou” (idem).

Como seria de se esperar, essa publicação causou comoção no mundo das finanças e da economia. O economista Rick Rowden argumentou que o FMI havia lançado “uma bomba política” e que sua crítica ao neoliberalismo era semelhante ao “Papa declarando que não há Deus” (Rowden, 2016). Mark Weisbrot, codiretor do Centro de Política Econômica e Pesquisa (CEPR), disse brincando que era como se Donald Trump tivesse escrito um artigo de opinião com o título “Insultando seus oponentes: exagerado?” (Weisbrot, 2016). Mais importante, alguns passaram a ver o mea culpa do FMI como um sinal de uma mudança esperançosa na forma como o fundo conduziria seus negócios no futuro. Essas esperanças foram estimuladas pelos comentários de Kristalina Georgieva, diretora do FMI desde 2019, que alertou notavelmente contra “a força sufocante da austeridade” (Koutsokosta, 2021).

Nesta seção, estudamos de perto duas incursões relativamente recentes do FMI na África para determinar se o fundo realmente se reformou de maneiras que apoiariam aspirações amplamente sustentadas por soberania. Especificamente, estudamos os termos financeiros de dois grandes programas acordados com o Quênia (em abril de 2021) e a Zâmbia (em setembro de 2022).

O FMI e o Quênia

No início da última década, a economia do Quênia foi anunciada como uma das estrelas em ascensão da África pelo The Economist (2013). Encorajado por esse otimismo da imprensa e pelo conselho do FMI para diversificar as fontes de seu crédito, o país entrou em uma onda de empréstimos que viu seu estoque de dívida externa aumentar em mais de 300%, de 7 bilhões de dólares em 2010 para 34 bilhões em 2020 (Banco Mundial, 2021, p. 95). As Estatísticas da Dívida Internacional do Banco Mundial mostram que os pagamentos do serviço da dívida cresceram de 90 milhões de dólares em 2010 para 1,2 bilhão em 2020 (idem). Com um perfil de dívida tão insustentável, a economia queniana foi previsivelmente enviada para uma espiral econômica com a chegada da pandemia de Covid-19 no início de 2020.

Em 19 de março de 2021, o Ministro das Finanças do Quênia, Ukur Yatani, e o Governador do Banco Central, Patrick Njoroge, escreveram em conjunto uma carta endereçada à diretora do FMI, Kristalina Georgieva, na qual imploraram por assistência imediata para enfrentar os crescentes custos do serviço da dívida, uma economia em declínio e a pandemia global. A carta deles declarou explicitamente: “desejamos solicitar um acordo [de financiamento de três anos] sob o Programa de Financiamento Alargado (EFF, na sigla em inglês) e o Programa de Crédito Estendido (ECF, na sigla em inglês) [totalizando] 2,3 bilhões de dólares” (FMI, 2021a, p. 48).

Yatani e Njoroge continuaram argumentando que o empréstimo, se concedido, preencheria as “lacunas de financiamento fiscal e externo” do Quênia e restauraria a saúde econômica do país em tempo recorde. Georgieva prontamente apresentou a carta ao conselho executivo do FMI para consideração, juntamente com um relatório detalhado sobre o estado da economia queniana que havia sido preparado por economistas do FMI. Duas semanas depois, em 2 de abril de 2021, Georgieva anunciou em Washington que eles haviam considerado favoravelmente o pedido do Quênia e concedido ao país o valor total que havia sido solicitado.

No entanto, perdido em todas as comemorações estava o fato de que o FMI havia estruturado o empréstimo de forma que o Quênia não recebesse os 2,3 bilhões de dólares de uma só vez, mas o fizesse em parcelas ao longo de um período de três anos (FMI, 2021b). A aprovação do conselho executivo significou que uma quantia de 307 milhões de dólares foi imediatamente disponibilizada ao país, mas o saldo de cerca de 2 bilhões só seria liberado após o Quênia satisfazer as condições do FMI (idem).

Quais eram essas condições? Primeiro, o eixo central do programa seria a consolidação fiscal alcançada por meio de aumentos de impostos e cortes de gastos. Do lado dos gastos, o FMI queria ver uma redução drástica no saldo fiscal primário do Quênia de um déficit de 5% do PIB em 2021 para um superávit de 0,2% do PIB até 2024, praticamente eliminando bilhões de dólares em gastos do governo em uma janela muito estreita de apenas três anos. Do lado dos impostos, o FMI queria que o Quênia aumentasse sua relação imposto/PIB, uma medida da eficiência da arrecadação de impostos, de 12,9% do PIB em 2021 para 15,6% até 2024 (FMI, 2021a, p. 11). Geralmente, aumentos na eficiência da arrecadação de impostos são desejáveis, pois podem proporcionar ao Estado os recursos necessários para investir em setores sociais. Nesse caso, no entanto, a maioria dos aumentos na eficiência tributária teria que ser suportada por aumentos em impostos, como sobre salários, imposto sobre valor agregado, serviços financeiros móveis e assim por diante, que afetam desproporcionalmente a classe trabalhadora. Os impostos cobrados do setor privado do Quênia e de corporações multinacionais foram deixados praticamente inalterados.

A segunda parte do programa exigiu as chamadas reformas estruturais e de governança. Quanto às primeiras, o FMI argumentou que os subsídios às empresas estatais do Quênia estavam adicionando um fardo desnecessário às finanças do país. Consequentemente, o fundo queria ver o apoio governamental reduzido às seguintes estatais: Kenya Railways, Kenya Airways, Kenya Ports Authority, Kenya Airports Authority, Kenya Power, Kenya Electricity Generating Company e Kenya Ports Authority. Também destinadas a cortes de gastos estavam as três maiores universidades públicas. O FMI também queria que o governo fortalecesse sua estrutura anticorrupção, identificando-a como um fator determinante dos problemas fiscais do país (Tricontinental, 2024).

A parte final do programa abordou arranjos monetários. O FMI exigiu que o Banco Central do Quênia mudasse de uma política monetária acomodatícia (taxas de juros mais baixas) para uma política monetária mais rígida (taxas de juros mais altas) no médio prazo. Essas condições deveriam ser rigorosamente monitoradas por meio de avaliações trimestrais pelo FMI. O fracasso em cumprir algumas ou todas elas, colocava em risco o programa e a suspensão de novos desembolsos. Esse ponto é importante devido ao truque nas palavras. O programa foi anunciado como o programa das autoridades quenianas. Por que exigiu um monitoramento tão próximo e por que estava vinculado a desembolsos financeiros se foi totalmente projetado e pertencia ao governo queniano?

Como estabelecido por uma vasta literatura, as condições do FMI eram anticrescimento, antipobres e, mais importante, antidesenvolvimento. Sem surpresa, embora o ECF/EFF devesse ser executado até abril de 2024 (três anos), as autoridades quenianas solicitaram uma extensão, fundos adicionais e uma nova linha de crédito sob o Programa de Resiliência e Sustentabilidade (RSF, na sigla em inglês) (FMI, 2024). O RSF veio com outra rodada de condições que eram semelhantes aos acordos anteriores. Em outras palavras, embora a austeridade não tivesse funcionado sob o ECF e o EFF, o governo queniano bizarramente pediu mais austeridade na esperança de que a dose adicional funcionasse de alguma forma.

Zâmbia

A Zâmbia foi um dos países que foi visto como estando à beira da decolagem no início da segunda década do século XXI. A previsão para o preço do cobre (o esteio do país) era esperançosa devido ao aumento da demanda pela commodity vinda de uma China em crescimento. Em 2011, a Zâmbia obteve sua primeira classificação de crédito soberano da Fitch, dando-lhe a licença para tomar empréstimos nos mercados de capital internacionais. A dívida externa da Zâmbia aumentou em incríveis 1.100% de 1 bilhão de dólares em 2011 para 12 bilhões no final de 2019 (Chelwa, 2025). Os pagamentos do serviço da dívida dispararam de 67 milhões em 2011 para 1 bilhão em 2019, consumindo 16% do orçamento nacional de apenas 2% em 2011 (idem). Dada a similaridade da trajetória da dívida da Zâmbia com a do Quênia, não foi surpreendente que, quando o choque da Covid-19 chegou, a economia da Zâmbia, assim como a do Quênia, despencou. Em novembro de 2020, alguns meses após o início da pandemia, a Zâmbia cessou os pagamentos de juros sobre sua dívida externa e se tornou o primeiro país na era da Covid-19 a entrar em moratória.

Assim como o Quênia, a Zâmbia recorreu ao FMI em busca de assistência. Dois anos após a moratória em 8 de agosto de 2022, a ministra das Finanças da Zâmbia, Situmbeko Musokwatane, e o governador do Banco Central, Denny Kalyalya, escreveram uma carta urgente endereçada à diretora do FMI, Kristalina Georgieva:

o Governo da Zâmbia solicita o apoio do FMI [sob] este programa de políticas […] O pedido é para assistência financeira através de um acordo [de três anos] sob o Programa de Extensão de Crédito (ECF), cobrindo o período de 2022 a 2025, em um valor de [$1,2 bilhão] […] Este apoio financeiro e o impacto catalisador do programa do Fundo nos ajudariam a abordar nossas necessidades urgentes de balanço de pagamentos (totalizando 11 bilhões de dólares ao longo de 2022–2025) e apoiar nossa agenda de reformas. Pretendemos usar metade do financiamento do FMI como apoio orçamentário e a outra metade para reconstruir amortecedores, aumentando a posição de reserva internacional do país (FMI, 2022a).

Como no caso do Quênia, o pedido foi aprovado. Duas semanas depois, em 31 de agosto, o conselho executivo do FMI imediatamente deu ao governo zambiano acesso a 185 milhões de dólares, com o restante de cerca de 1,1 bilhão a ser desembolsado ao longo de três anos e vinculado, como no caso queniano, a condições.

Ao derivar as condições da Zâmbia, o FMI viu os objetivos do novo ECF como segue:

O programa proposto apoiado pela ECF visa restaurar a estabilidade macroeconômica e promover um crescimento mais alto, mais resiliente e mais inclusivo […] e é adaptado para abordar os desafios macroeconômicos mais urgentes da Zâmbia, a saber: (i) restaurar a sustentabilidade por meio do ajuste fiscal e da reestruturação da dívida; (ii) criar espaço fiscal para gastos sociais para amortecer o fardo do ajuste; e (iii) fortalecer a governança e reduzir as vulnerabilidades à corrupção, inclusive por meio da melhoria da gestão financeira pública. O programa buscará garantir que as políticas monetárias e cambiais apoiem a restauração da estabilidade macroeconômica, as reservas internacionais retornem a níveis adequados e o setor financeiro permaneça estável (FMI, 2022b).

O programa da Zâmbia, como o do Quênia, tinha três objetivos: austeridade fiscal, reformas estruturais e de governança e, finalmente, reformas monetárias. Em termos de austeridade, o ECF da Zâmbia foi muito mais agressivo do que o do Quênia, exigindo “uma consolidação fiscal ampla, antecipada e sustentada” entre 2022 e 2025 (FMI, 2022a). Especificamente, o FMI queria ver o déficit fiscal reduzido de 6% do PIB no início de 2022 para um superávit fiscal de 3,2% do PIB em 2025 (Lusaka Times, 2022).

Essa drástica consolidação fiscal teve dois lados: reduções de despesas e aumentos de impostos. Do lado das despesas, o FMI queria que o governo zambiano reduzisse as despesas públicas em bilhões de dólares de 2022 a 2025. Eles exigiram uma interrupção imediata de novas despesas de capital (em bens públicos como estradas e usinas de energia) e uma redução ou eliminação de despesas favoráveis aos pobres e à classe trabalhadora. Na última categoria, o FMI queria que o governo abolisse os subsídios de combustível e eletricidade, embora isso levasse a aumentos no custo de vida (Chelwa, 2024). Crucialmente, o FMI destacou o altamente bem-sucedido Farm Input Support Programme [Programa de Apoio a Insumos Agrícolas] (FISP), que havia sido introduzido em 2002 e havia ajudado muito a soberania alimentar da Zâmbia ao fornecer suporte de insumos a milhões de agricultores camponeses. O FMI exigiu que o governo reduzisse seu financiamento ao FISP de 3% do PIB no início de 2022 para 1% do PIB até 2025. Uma análise recente argumentou que essa decisão é em grande parte responsável pela crise de fome que envolveu a Zâmbia em 2024 e continua até os dias atuais (Mushinge & Chelwa, 2024).

Aumentos de receita foram responsáveis pelo outro lado da consolidação fiscal. Aqui, como no caso queniano, o fardo dos aumentos seria suportado em grande parte pelos pobres por meio de impostos mais altos sobre salários e por meio de uma redução no número de bens que tinham sido taxados a zero para fins de imposto sobre valor agregado (IVA). Como é bem sabido, o IVA é um imposto regressivo no sentido de que impacta mais os pobres do que os ricos, e os governos frequentemente cobram uma taxa zero sobre algumas necessidades para proteger os pobres. Neste caso, o FMI recomendou a remoção de tais isenções. Impostos sobre lucros corporativos e especialmente lucros realizados das gigantescas casas multinacionais de mineração da Zâmbia foram dificilmente alterados e em alguns casos foram reduzidos.

Uma segunda parte das condições do FMI se concentrou em reformas estruturais e de governança. Assim como no Quênia, o FMI mirou nas empresas estatais da Zâmbia. A principal delas foi a Zambia Electricity Supply Corporation (Zesco), cujo subsídio implícito o FMI queria que o governo eliminasse, o que aumentaria as tarifas de eletricidade cobradas de famílias pobres. Além disso, o FMI queria que o governo começasse a elaborar planos para a possível privatização da empresa de eletricidade ou, no mínimo, desmembrá-la em unidades menores que seriam mais fáceis de administrar.

Uma parte final do programa do FMI, preocupada com a condução da política monetária, incentivou o aperto monetário (aumento das taxas de juros), um cenário que afetaria o custo do crédito em toda a economia.

Essas condições deveriam ser monitoradas de perto por meio de revisões semestrais que vinculavam o desempenho satisfatório à liberação de novos desembolsos do empréstimo ECF. Assim como no caso do Quênia, o FMI se referiu ao programa de condições como “caseiro”, outro truque de linguagem destinado a enganar os leitores a pensar que as prescrições políticas foram derivadas autonomamente pelo governo zambiano. Sem surpresa, a economia zambiana tem lutado para se recuperar durante a vida do empréstimo ECF. O empréstimo atual está previsto para expirar em outubro de 2025, e o ministro das finanças sugeriu recentemente que pediria ao FMI uma extensão e aumento do empréstimo de forma semelhante ao Quênia (Hill, 2025).

Os estudos de caso do Quênia e da Zâmbia mostram que a austeridade do FMI está viva e bem, apesar dos protestos da organização em contrário, uma realidade que é generalizada em todo o Sul Global. Um estudo de 2021 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) descobriu que o FMI estava tragicamente ainda solicitando austeridade como uma pré-condição para assistência durante os piores meses da pandemia de Covid-19 (OIT, 2021). Um novo livro dos economistas políticos Alexandros Kentikelenis e Thomas Stubbs intitulado A Thousand Cuts (2023) descobriu que o único aspecto consistente da política de empréstimos do FMI durante o período de 1980 a 2019 foi sua insistência na austeridade, especialmente nos países mais pobres (Kentikelenis & Stubbs, 2023).

Em vez de gerar desenvolvimento e aumentar a soberania, as incursões do FMI na África continuam empobrecendo o continente enquanto corroem a soberania nacional e seu projeto continental mais amplo. O Senegal, por onde começamos este dossiê, está em uma encruzilhada. Uma auditoria do governo mostra que a administração anterior relatou dados incorretamente, o que refletiu encargos de dívida e déficits orçamentários muito menores. Isso significa que os empréstimos foram garantidos com base em falsas presunções (Asamaan, 2025). O FMI, portanto, suspendeu a linha de crédito de 1,8 bilhão de dólares para o país. Agora, o governo de Diomaye Faye, que chegou ao poder com um mandato progressista, buscará um novo empréstimo do FMI em junho (TRT Afrika, 2025). Outros caminhos se abrirão para o Senegal ou ele estará fadado a seguir em frente com a agenda de dívida e austeridade do FMI que atormenta os países do Sul Global há décadas?

Notas

Referências

Os gráficos deste dossiê foram criados usando a projeção cartográfica Equal Earth, que representa com maior exatidão os tamanhos dos países e continentes, especialmente na periferia. Equal Earth desafia as distorções das projeções tradicionais, e representa visualmente o mundo de forma mais precisa.

Fonte: Tom Patterson

Hoje em dia não fica bem dizer certas coisas perante a opinião pública:
o capitalismo exibe o nome artístico de economia de mercado;
o imperialismo se chama globalização;
as vítimas do imperialismo se chamam países em vias de desenvolvimento,
o que é como chamar meninos aos anões.

Eduardo Galeano em:
De pernas para o ar. A escola do mundo ao avesso

Introdução

Após o esplendor da onda progressista dos primeiros anos do século XXI, estamos passando na América Latina por anos em que os conceitos estão novamente se tornando mais matizados, como havia dito Eduardo Galeano no final da década de 1990. Não chamar as coisas pelo nome por medo de ficar exposto por suposta incorreção política leva a rebeldia e o radicalismo à direita, em vez de destiná-los aos que sonham, pensam e lutam por um mundo mais justo.

O debate sobre o desenvolvimento dos países da periferia do mundo também exige a reinstalação e a reformulação de categorias. O desenvolvimento tem sido parte da agenda política global ao longo do século XX. No contexto da disputa pela hegemonia global entre a tríade imperialista (Estados Unidos, Europa Ocidental e Japão) e o bloco soviético, as usinas de pensamento do centro capitalista propuseram, na década de 1950, sua receita para os países do Terceiro Mundo: a modernização capitalista. Essa receita, nascida sobretudo de um intelectual com vínculos diretos com o hard power estadunidense, Walt Rostow, que a propôs em seu livro de 1960, Etapas do crescimento econômico, um manifesto não comunista, indica o caminho a ser seguido – em teoria – pelos países subdesenvolvidos para atingir os níveis de industrialização, crescimento e distribuição de renda do centro. Basicamente, a ideia é o desenvolvimento das forças do capital, em que a poupança doméstica (austeridade), o adiamento do consumo popular e a abertura do comércio e das finanças são os principais elementos que levariam à decolagem e, depois, à modernização completa das economias nacionais.

Diante dessa proposta hegemônica, surgiu uma série de debates muito importantes na periferia global sobre quais eram as condições concretas das economias periféricas. A condição de dependência dos países periféricos foi reconhecida como uma barreira ao desenvolvimento, enquanto o centro se beneficiou dos baixos preços das commodities e das possibilidades de baixo custo de mão de obra que a periferia oferecia. Nesse contexto, a formação de projetos nacionais-populares na periferia latino-americana e a formação do Projeto Bandung, em abril de 1955, tornaram possível pensar, como aponta Samir Amin (2003, p. 33), sobre o desenvolvimento como um conceito crítico do capitalismo globalizado. As ideias de desenvolvimento nacional desconectadas do ciclo de acumulação global e na estrutura das relações de cooperação entre as nações periféricas foram um desafio de peso para a ordem social do pós-guerra conduzida pelo imperialismo estadunidense. Nessa linha de pensamento, a desconexão significava seguir uma dinâmica de desenvolvimento econômico que não se baseasse em ser a periferia do centro, mas sim em colocar os interesses da população dos países periféricos no centro de seu projeto nacional ou regional. Consideramos que esses debates foram parte dos fundamentos ideológicos dos processos de descolonização na Ásia e na África, e do momento de maior esplendor da autonomia econômica na região da América Latina.

Por esse motivo, neste dossiê n. 78 tomamos a iniciativa de introduzir uma discussão sobre as possibilidades que a atual crise do capitalismo global abre para os projetos de desenvolvimento regional da América Latina e do Caribe. Longe do anseio produtivista de que a industrialização é suficiente, o mundo do século XXI nos coloca em um dilema sobre nossa participação nas cadeias globais de valor sob o comando do grande capital ocidental e dos governos a ele ligados. Que outras opções estão no horizonte para o desenvolvimento autônomo de nossos povos? Qual é a importância das alianças e parcerias sul-sul para um caminho de independência econômica e soberania política? Essas são algumas das perguntas que nos fazemos nesta nova produção do Instituto Tricontinental de Pesquisa Social, a fim de contribuir para o debate sobre a necessária desconexão do ciclo capitalista.

O lugar da periferia latino-americana na ordem mundial capitalista atual

Um dos pontos de partida centrais da teoria marxista da dependência foi o reconhecimento de que não houve um processo de transição do feudalismo para o capitalismo em nossa região (Bambirra, 1977; Marini, 1973). Ao contrário, a América Latina transitou do estágio colonial para um capitalismo global já com certo grau de desenvolvimento e com um papel muito específico na época da expansão do imperialismo britânico no final do século XIX: oferecer matérias-primas baratas para reduzir os custos de reprodução da força de trabalho no centro. A assunção desse papel de fornecedor de matérias-primas tem sido interpretada como um dos motivos pelos quais a região latino-americana não alcançou altos níveis de desenvolvimento industrial e autonomia nos ciclos de acumulação (López e Barrera, 2018).

Entretanto, os anos entre a crise da década de 1930 e meados da década de 1970 foram marcados por uma situação em que um grupo de países alcançou a industrialização intermediária e um certo grau de substituição de importações, enquanto outros países da região, especialmente no Caribe, permaneceram atolados na lógica das economias de enclave.

Esses anos marcaram uma mudança em relação ao momento inicial da inserção da América Latina no mercado mundial, mas a região continuou em uma posição subordinada por meio de trocas desiguais. Por um lado, o setor primário continuou sendo altamente lucrativo e competitivo internacionalmente, enquanto a indústria manufatureira só conseguiu se reproduzir em escala nacional. Por outro lado, a industrialização foi guiada por duas forças: a força oligárquica que deu origem a um tipo específico de industrialização que passou a ser chamada de industrialização oligárquica dependente, intimamente ligada às rendas extraordinárias dos capitais primário-exportadores (Cueva, 1978); e o papel central do capital estrangeiro no apoio ao processo de acumulação de capital, que deu origem a uma alta concentração de capital e a uma maior exploração do trabalho do que a ocorrida nos centros do capitalismo global.

Esses lugares históricos na região da América Latina foram alterados após o surgimento do neoliberalismo na década de 1970. A dependência assumiu a forma de uma financeirização das economias latino-americanas que receberam a reciclagem de petrodólares absorvidos pelos Estados Unidos por meio do choque Volcker,¹ o que levou às crises da dívida pública na década de 1980 em toda a região. Ao mesmo tempo, a estrangeirização das economias nacionais se acelerou, envolvendo agora a região como parte das cadeias globais de valor em uma posição subordinada nos extremos dessas cadeias: desmantelando as redes industriais anteriores e fortalecendo novas lógicas de pilhagem de recursos naturais.

A crise do projeto neoliberal e, em 2005, a negativa ao projeto da Alca (Acordo de Livre Comércio das Américas) promovido pelos Estados Unidos marcaram uma nova etapa que, longe de se consolidar, se desmanchou no ar em menos de dez anos.² A Aliança Bolivariana para os Povos da Nossa América – Acordo de Comércio dos Povos (Alba-TCP), criada em 2004 como um projeto alternativo de integração, com forte apoio de Hugo Chávez e de vários presidentes da região, perdeu força tanto pelo cerco da contraofensiva neoliberal-imperialista que começou a se intensificar em 2012 quanto pela falta de apoio dos governos progressistas que estavam moderando suas iniciativas políticas, econômicas e diplomáticas. Nesse contexto, o retrocesso foi notável. Embora tenha havido alguns debates sobre uma nova onda progressista na região, está claro para nós que o radicalismo dos projetos atuais está muito abaixo do que aconteceu com as mobilizações de massa que confrontaram os anos neoliberais (Tricontinental, 2023). Os anos que se passaram, especialmente desde a pandemia, deixam claros os limites de uma agenda timidamente progressista para alterar o lugar de subordinação que o capital global atribui aos nossos países.

Vamos considerar três variáveis importantes para explicar a situação dependente das economias da região: estrangeirização, posição nas cadeias globais de valor e custos de mão de obra. Essas variáveis estão incluídas em um artigo de López e Noguera (2020) que fornece um relato da posição dependente dos países da região. Sua expressão pode ser vista neste Índice de Dependência.

Figura 1. Índice de dependência por país. Ano de 2018.

Fonte: Elaboração própria com base em dados da Penn World Table, TiVA-OECD, Banco Mundial e Unctad.

Essa figura mostra que os países da periferia têm graus mais altos de dependência.

A dinâmica global do capitalismo pretende ser imposta por meio do controle financeiro, da logística e da digitalização, e tenta reproduzir a dependência da periferia. Portanto, embora os níveis de participação do capital estrangeiro no centro e na periferia sejam semelhantes, há duas diferenças qualitativas muito importantes. A primeira é que, enquanto o capital que opera nos países centrais é orientado principalmente para a realização de valor no mercado interno, nas economias periféricas há uma participação predominante de capital estrangeiro voltado para a realização de valor no mercado externo. Esse foi um dos elementos mais importantes que Marini (1973) apontou como determinante do ciclo do capital na periferia: o declínio da demanda por consumo popular. A segunda é que o centro tem níveis mais profundos de financeirização, o que implica que ele tem o controle acionário da maioria das corporações transnacionais que operam na periferia. O controle do processo de acumulação da periferia é dirigido pelo centro.

Diante dessa situação de subordinação, qual tem sido a estratégia de desenvolvimento dos governos progressistas da região no contexto de sua suposta segunda onda do século XXI? Na agenda do progressismo dos nossos tempos, a ideia de que nossos países precisam de um processo acelerado de industrialização, baseado na incorporação de alta tecnologia, com orientação para a exportação, a fim de romper as cadeias do desenvolvimento dependente parece ocupar um lugar-chave, em uma regressão permanente à ideologia da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal). A aposta é colocar em prática uma trajetória de crescimento semelhante àquela seguida pelos chamados “tigres asiáticos” no século passado, aproveitando as possibilidades de industrialização dos abundantes bens comuns de nossa região.

Em grande parte, essas opiniões continuam confiando no papel da indústria manufatureira, quando o maior crescimento do emprego na região é explicado pelo crescimento do emprego em serviços financeiros, de saúde e de transporte (OIT, 2023). Além disso, não há dúvida de que a industrialização, por si só, não garante uma melhoria produtiva que permita a desconexão de nossas economias e o progresso em direção a níveis mais altos de soberania e independência econômica. Isso ocorre porque a questão central é a caracterização dos atores que levarão adiante o processo de desenvolvimento. Em geral, as propostas progressistas parecem ignorar duas questões cruciais para se pensar em um caminho de desenvolvimento nacional autônomo: o alto grau de propriedade estrangeira da maioria das economias da região e a subordinação do capital de pequeno e médio porte à dinâmica do grande capital concentrado, geralmente estrangeiro. Essas perguntas são fundamentais para pensar por que nossos países não conseguem romper o círculo vicioso da dependência com atores que são beneficiários diretos (grandes capitais transnacionais) ou que produzem as condições para a produção e reprodução da dependência (grandes capitais nacionais).

O ponto central é que, no mundo de hoje, a periferia já é a fábrica do mundo. Os processos de deslocalização produtiva, na busca constante de redução de custos e de construção de novos espaços de alta rentabilidade para o capital, levaram à inclusão da maior parte da periferia como produtora de manufaturas, como mostra a tabela 1:

Embora as periferias do mundo produzam mais manufaturas do que o centro, a renda per capita dos países da periferia está muito abaixo da situação média dos países do centro. Por esse motivo, a estratégia de industrialização em si não funciona como um projeto de desenvolvimento autônomo e inclusivo para a periferia, mas hoje apenas reproduz sua subordinação aos papéis atribuídos a ela pelas grandes corporações do centro nas cadeias globais de valor. A periferia latino-americana não tem graus significativos de diversificação de sua produção manufatureira e, acima de tudo, não produz bens industriais de alta tecnologia, como mostra a figura 2.

Figura 2. Setores de média e alta complexidade técnica como porcentagem do valor agregado da manufatura. Ano 2023.

Fonte: Elaboração própria com base na OIT, UN-Comtrade e Banco Mundial..

A Europa e a América do Norte mantêm o controle quase total das manufaturas altamente complexas e, em contrapartida, as manufaturas menos complexas estão concentradas nos países periféricos. A exceção é, obviamente, alguns países asiáticos. Para os governos progressistas, isso se deve à falta de um plano de desenvolvimento nacional que favoreça os setores de tecnologia de desenvolvimento de capital, nos moldes da nova Cepal. Entretanto, essa assimetria produtiva é inerente ao capitalismo, que não é apenas um sistema baseado na desigualdade em escala nacional, mas também em escala global. Como nos recorda Samir Amin (2003, p. 10), o capitalismo é um “sistema polarizador” entre as nações. Enquanto nos países do centro há uma diversificação produtiva e um foco em serviços, finanças e bens industriais altamente complexos, as periferias ocupam hoje, além de seu papel histórico como fornecedoras de matérias-primas, o lugar de exércitos de reserva de baixos salários para a produção de manufaturas básicas para abastecer o mercado mundial. Os países periféricos comercializam mais com as nações centrais das quais dependem historicamente do que com outros países periféricos, e a crescente participação nas cadeias globais de valor reafirma essas posições.

Na década de 1980, a Cepal começou a mesclar ideias desenvolvimentistas e perspectivas globalistas e, a partir de então, propôs a necessidade de intensificar a produção de manufaturas altamente complexas e de posicionar os países latino-americanos em uma estratégia de exportação. Esse deve ser o horizonte de desenvolvimento dos países dependentes. O otimismo nessa estratégia de desenvolvimento extrovertida parece reconhecer como desejável a mobilidade internacional do capital em busca de melhores plataformas de exportação. Isso apenas multiplica as posições de dependência de nossos países.

Essa visão parece ignorar o óbvio: os padrões espaciais do desenvolvimento capitalista são impulsionados pela​ busca constante do lucro privado. As empresas capitalistas têm opções para aumentar seus lucros empregando novas tecnologias, pressionando ainda mais os trabalhadores – aumentando as horas de trabalho ou piorando as condições de trabalho – ou investindo em localizações geográficas mais lucrativas. O investimento de capital excedente em diferentes partes do mundo oferece uma solução espaço-temporal para o declínio da lucratividade devido ao aumento dos custos de produção e à desaceleração do crescimento nos locais existentes. Nas palavras de Harvey (2014, p. 152): “A organização de novas divisões territoriais do trabalho, novos complexos de recursos e novas regiões como espaços dinâmicos de acumulação de capital oferecem novas oportunidades para gerar lucros e absorver o capital e o trabalho excedentes”.

Assim, a deslocalização e a fragmentação da produção em cadeias globais de valor, que são apresentados como uma solução espaço-temporal para os problemas de lucratividade do grande capital global, permitem que as empresas no centro aumentem a taxa de lucro integrando áreas de custo mais baixo ao processo geral de produção. As oportunidades de lucro que tornam determinadas regiões atraentes para o investimento e a acumulação de capital podem incluir excedentes de força de trabalho de baixo custo, habilidades específicas da mão de obra, rápido desenvolvimento tecnológico, mercados em rápido crescimento, infraestrutura de qualidade e a existência de recursos naturais pontuais.

Está claro que os países originais do BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), alguns de seus novos membros e talvez algumas economias do Sudeste Asiático, embora subordinados na ordem global, têm um desenvolvimento de suas forças produtivas que os aproxima de posições que podem desafiar a estabilidade da ordem unipolar que os Estados Unidos estão tentando impor hoje por meio da militarização extrema em sua ascensão em espiral rumo ao hiperimperialismo (Tricontinental, 2024). Esse grupo de países mostra claramente que a multipolaridade é uma construção espaço-temporal contra-hegemônica que pode questionar a construção espaço-temporal hiperimperialista e abrir o que David Harvey (2000) chamou de espaços de esperança que podem confrontar os espaços do capital.

A disputa entre os Estados-nação e a multipolaridade como uma oportunidade

De acordo com a estrutura que apresentamos, as deficiências da perspectiva da Cepal e de outros projetos de desenvolvimento para a periferia da América Latina giram em torno de duas questões fundamentais. O primeiro é que eles estão enraizados em uma visão centrada no Estado, na qual este aparece como um ator no desenvolvimento, externo à dinâmica da acumulação de capital e da própria luta de classes. O Estado-nação não é pensado como uma relação social que, portanto, cristaliza as lutas de classe, mas sim em um marco estrutural de relações predominantemente capitalistas, isto é, de poder assimétrico entre o trabalho e o capital. Isso, que parece óbvio do nosso ponto de vista, parece ter sido completamente apagado como um problema para o desenvolvimentismo do século XXI e é, em grande parte, uma das causas centrais da incapacidade da região de traçar um caminho de desenvolvimento estável, independente e soberano, com melhorias significativas no bem-estar da população. Basicamente, essa visão centrada no Estado desconsidera a importância das estratégias de confronto com os setores mais concentrados do capital por considerá-los parte necessária de uma estratégia de desenvolvimento ou como um ator fundamental. É nesse ponto que reside uma das questões mais importantes. Se pensarmos no desenvolvimento, como propunha Samir Amin, como um conceito crítico do capitalismo, então a contestação do Estado-nação a partir de uma perspectiva transformadora se torna absolutamente indispensável.

Em segundo lugar, todas as abordagens que se concentram no Estado-nação pressupõem que a posição subordinada da América Latina na ordem global é estritamente um produto da incapacidade dos governos da região de promover uma estratégia de desenvolvimento bem-sucedida, competitiva e responsiva. Nessa interpretação, a dinâmica global de acumulação, o aumento constante das desigualdades que a participação nas cadeias globais de valor acarreta para os países da região e a importância de construir uma escala geográfica de acordo com as necessidades da periferia, ou seja, a construção de uma estratégia multipolar, parecem ser de importância secundária. Os polos de poder global estão claramente estabelecidos, a perda da capacidade hegemônica dos EUA é um fato, especialmente após 2001 e o fracasso do projeto de um novo século estadunidense. Diante disso, a estratégia hiperimperialista envolve um risco profundo para a humanidade. Nesse contexto, a capacidade de integrar regiões e superar a lógica da unipolaridade que o centro está tentando desenvolver é uma parte crucial da agenda para um desenvolvimento alternativo, soberano e independente para a América Latina.

Por essas razões, acreditamos que uma estratégia de desenvolvimento para a região da América Latina deve questionar o lugar atribuído à região pelo grande capital global e seus governos e, ao mesmo tempo, disputar as prioridades dos Estados nacionais que aceitam essas condições de desigualdade e colocam o grande capital como o ator central do desenvolvimento. Essa estratégia não é apenas prejudicial para os trabalhadores da América Latina, mas também levou ao fracasso constante dos governos progressistas. Portanto, uma estratégia de desenvolvimento no contexto atual, entendida como um conceito crítico do capitalismo, exige a construção de um projeto político de coordenação continental baseado na cooperação em oposição à lógica da competição, na complementaridade em oposição à substituição da produção, na unidade continental em oposição aos acordos bilaterais, no respeito aos bens da natureza em oposição à pilhagem dos bens comuns, no desenvolvimento de condições nacionais de valorização em oposição à primazia da exportação, na garantia de direitos em oposição à precarização da vida.

Em grande medida, a agenda estratégica 2030 da Alba-TCP está alinhada com essas necessidades de nossos povos, nos níveis econômico, político, social e cultural (Alba-TCP, 2024). Obviamente, o sucesso desse projeto para a América Latina como um todo requer o aprofundamento da discussão nos países que estão atualmente em caminhos diferentes. O crescimento dos projetos entreguistas da extrema direita, da direita conservadora clássica e a vacilação do horizonte emancipatório nos projetos progressistas levaram a um processo de semibalcanização da região e a uma nova dinâmica de subordinação de uma parte significativa de nosso território aos desígnios do centro.

Para que essa agenda seja ampliada e contribua para um caminho de desenvolvimento independente e soberano, podemos anunciar pelo menos quatro aspectos básicos de desconexão que contribuiriam para a multipolaridade de nossa região:

1. Desvinculação financeira: os governos devem desenvolver e aprofundar ferramentas como o Banco da Alba, mas também a participação no Novo Banco de Desenvolvimento do BRICS para gerar estratégias de financiamento específicas para a região, orientadas para atividades produtivas e para eliminar o dólar da maioria das transações realizadas na região. Sem uma moeda soberana, a dependência financeira e a volatilidade econômica da região só aumentarão.
2. Desvinculação comercial: basear a estratégia comercial na cooperação regional, na complementaridade da produção de bens de consumo de massa, como alimentos, energia e serviços básicos. Ao mesmo tempo, é essencial pensar na autossuficiência de grande parte dos produtos necessários na própria região, o que implica uma estratégia de valorização baseada na renda das pessoas e não na lógica da superexploração.
3. Desvinculação de recursos estratégicos: a região tem uma capacidade muito importante de produzir energia e produtos primários. Para alcançar a industrialização sustentável, em harmonia com a reprodução da vida, é necessário pensar em termos de estratégias não capitalistas, com ampla participação dos Estados-nação e dos povos no planejamento desses recursos.
4. Desvinculação logística: uma infraestrutura pública comum para o desenvolvimento do comércio, para o movimento de pessoas e para o desenvolvimento de uma rede de serviços é muito importante para destruir os monopólios logísticos das empresas, geralmente impostos por grandes corporações transnacionais, como é o caso hoje dos portos, vias navegáveis e estradas.

É provável que haja outros elementos que sejam importantes para pensar em uma estratégia de desenvolvimento para a região. Em todos os casos, a construção de um projeto independente e soberano, baseado em noções de igualdade, humanidade e respeito pelo nosso planeta nesses tempos de depredação, exige romper com a linguagem eufemística, que é a linguagem do capital, e chamar as coisas pelo nome. Os países da periferia latino-americana são países dependentes, situação que resulta de anos de opressão e pilhagem por parte dos países do centro, com a consolidação de uma classe dominante e uma forma de Estado que habitualmente reproduzem esses interesses. O enfrentamento dessa opressão começa com o fato de pensar com a cabeça onde os pés pisam, e isso exige muito mais do que pensar no desenvolvimento como industrialização.

Notas

Referências bibliográficas

Fontes de dados

1.Os projetos referenciados incluem: A represa Aswan High no rio Nilo construída nas décadas de 1960 e 1970 no Egito durante a presidência de Gamal Abdel Nasser; a planta siderúrgica Bhilai em Chhattisgarh, Índia, concluída no mandato de Jawaharlal Nehru como primeiro ministro com a ajuda da União Soviética em 1959; e a Eisenhüttenstadt projeto habitacional de alto padrão na República Democrática Alemã, concluído em 1959.

A arte deste dossiê homenageia as aspirações desenvolvimentistas de nações e povos do Terceiro Mundo. Em grande parte das décadas de 1950 a 1970, cada projeto – uma barragem, ferrovia, usina siderúrgica, bloco habitacional, prédio do governo ou estádio – representa uma visão do futuro construída a partir das ruínas de séculos de roubo colonial e subdesenvolvimento sistemático. A sequência das imagens deste dossiê acompanha o processo de realização de um projeto, desde o esboço, planejamento, modelagem, construção e inauguração até sua utilização final pelo público a que se destina. Em cada colagem, incorporamos fotografias históricas, sobrepostas com grades – uma espécie de tela arquitetônica na qual se imaginam novas construções para o projeto inacabado de libertação nacional.

2. A expansiva capital brasileira, Brasília, um dos projetos de metrópole mais ambiciosos da América Latina, foi inaugurada em 1960 durante a presidência de Juscelino Kubitschek, após apenas quatro anos de construção. Construída do zero, a cidade foi projetada pelo urbanista Lúcio Costa, e os principais edifícios pelo arquiteto comunista Oscar Niemeyer e muitos dos jardins da cidade pelo paisagista Roberto Burle Marx.

No ano passado, o Instituto Tricontinental de Pesquisa Social e o coletivo Dongsheng iniciaram uma conversa com os editores da revista Wenhua Zongheng [文化纵横]. Essa parceria resultou na produção de uma edição internacional trimestral da revista que apresenta ensaios selecionados da edição chinesa traduzidos para o inglês, português e espanhol, bem como uma nova coluna na edição chinesa que traz vozes da África, Ásia e América Latina para o diálogo com a China. Uma versão anterior deste dossiê, “Chong zhen shehui zhuyi fazhan lilun de biyao” [重振社会主义发展理论的必要, “A necessidade de revitalizar a teoria do desenvolvimento socialista”], foi publicada originalmente na edição de abril da edição chinesa da Wenhua Zongheng.

Em todo o mundo, é cada vez mais fácil encontrar evidências da miséria humana. Os dados coletados e divulgados pelas agências internacionais são impressionantes; bilhões de pessoas em todo o planeta não têm acesso à educação, saúde, alimentação ou moradia adequadas, tampouco têm acesso razoável à informação e cultura. Ninguém nega esses fatos, que são aferidos anualmente pelos governos e pelas agências das Nações Unidas.

Surgem divergências sobre o que fazer com esses fatos persistentes, essas duradouras condições de sofrimento. Ideias antigas, mas arraigadas, nascidas em tempos pré-democráticos e em uma era de escassez, insistem que as pessoas encontram-se na miséria por causa do destino ou devido a alguma outra sanção religiosa; porque são pessoas preguiçosas ou simplesmente porque não há recursos suficientes. Todos esses argumentos são errôneos. É simplesmente ilógico supor que o destino ou a sanção religiosa tenha entregado, geração após geração de famílias da classe trabalhadora, as mesmas condições, e é factualmente incorreto dizer que trabalhadores que trabalham mais da metade do dia e mal conseguem sobreviver são preguiçosos. Todas as evidências indicam que, apesar das condições miseráveis enfrentadas pela maioria da população mundial, os recursos são abundantes. Por exemplo, produzimos alimentos suficientes para alimentar 14 bilhões de pessoas – quase o dobro da quantidade necessária à atual população mundial de 8 bilhões (FAO, 2014). Enquanto isso, o número de pessoas subnutridas no mundo aumentou para 828 milhões em 2022, incluindo um recorde de 349 milhões de pessoas em situação de insegurança alimentar aguda (Embrace Relief, 2023). Essas ideias pré-democráticas – justificativas fatalistas e neomalthusianas para o estado do mundo – são baseadas em ilusões e não em fatos, mas seguem como um elemento fixo no discurso intelectual e político.

No século XIX, Karl Marx interrogou as condições da miséria social e lançou luz sobre a raiz de problemas como fome, falta de moradia e desalento, que segundo o autor não está na preguiça, condenação religiosa ou escassez, mas na estrutura do capitalismo. A maioria das pessoas no mundo, devido à violência, perdeu o acesso aos meios de produção, que antes lhes permitiam produzir uma vida acima dos níveis de sobrevivência. Agora, sem a capacidade de se manter, os despossuídos tiveram que vender suas habilidades – o que Marx chamou de força de trabalho – para aqueles que controlavam os meios de produção (os capitalistas). Por meio da exploração dos trabalhadores, seja por longas jornadas de trabalho e/ou pelo aumento da produtividade por meio da mecanização, os capitalistas extraíram e acumularam cada vez mais o mais-valia dos trabalhadores enquanto eles lutavam para sobreviver. A competição entre os capitalistas os obrigava a ser cada vez mais eficientes, impulsionando um processo que empobrecia seus trabalhadores e os enriquecia. A descoberta de Marx forneceu um argumento racional – e com suporte factual – para explicar por que a miséria existe em meio à abundância. O antídoto para essa miséria, argumentou Marx, é que os trabalhadores se organizem e construam uma sociedade que socialize os meios de produção (socialismo). As ideias pré-democráticas que continuam a existir são, portanto, não apenas pré-democráticas em sua orientação, mas também pré-marxistas, um retorno ao pensamento anterior à descoberta de Marx sobre como opera o mais-valia.

Ao longo do século passado, houve desenvolvimentos substanciais nos debates que ocorrem dentro da tradição marxista. Uma das principais áreas de discussão se dedicou a como melhor classificar os vários vetores de desigualdade no mundo moderno, tendo sido identificado três principais: primeiro, em relação à classe; segundo, em relação à origem nacional; e terceiro, em relação às hierarquias sociais (como as divisões hierárquicas de gênero, raça, casta e etnia). Esses três vetores – classe, origem nacional e hierarquias sociais – funcionam simultaneamente, embora tenha havido diferenças de opinião sobre qual seria mais preponderante. Os marxistas que negam o impacto do imperialismo no mundo, que inviabiliza a possibilidade de ascensão social dos povos no mundo colonizado e semicolonizado, fazem questão de apontar a predominância de classe como causa primária da diferenciação social. Essa linha de argumentação, embora fraca, mantém uma influência significativa entre os acadêmicos da Europa, dos Estados Unidos e de outros países ocidentais. A tradição do marxismo de libertação nacional – que começou com Vladimir Lenin e foi desenvolvida por Mao Zedong, Fidel Castro e outros – argumenta que o imperialismo desempenha um papel fundamental na estruturação do mundo e que a soberania nacional deve primeiro ser estabelecida para construir a dignidade de povos que sofrem de estruturas coloniais e depois neocoloniais de acumulação. As lutas daqueles que experimentaram a dureza de hierarquias sociais miseráveis destacaram um vetor adicional operando por meio do patriarcado, da divisões de castas, do racismo e de outras barreiras sociais, e enfatizaram a importância de lutar contra essas hierarquias como chave para estabelecer a dignidade humana. Apesar das diferenças de opinião sobre qual desses vetores deve ser priorizado – origem nacional, classe ou hierarquias sociais –, há um amplo consenso nessa tradição de que todos os três devem estar presentes.

Antes da Segunda Guerra Mundial e da era da descolonização, o argumento do desenvolvimento social em todo o planeta simplesmente não era levado a sério. As potências imperiais negaram a humanidade e o potencial humano de seus súditos colonizados e, portanto, o núcleo imperial não produziu uma teoria do desenvolvimento naquele período. A única teoria do desenvolvimento nascente veio de movimentos anticoloniais, que argumentavam que não havia possibilidade de desenvolvimento em nações subjugadas sem descolonização, uma vez que o imperialismo drenava as riquezas das colônias (um conceito desenvolvido pela primeira vez por Dadabhai Naoroji, um nacionalista indiano e autor de um dos textos-chave desse período, Poverty and Un-British Rule in India [Pobreza e o governo não-britânico na Índia], 1901). Durante e após a Segunda Guerra Mundial, duas mudanças importantes na ordem global tornaram-se aparentes. Em primeiro lugar, as colônias não permitiriam mais serem governadas diretamente pelos centros imperiais. Em segundo lugar, os principais países imperiais – com os EUA ultrapassando a Grã-Bretanha como o poder central – começaram a impor um novo sistema financeiro e de desenvolvimento em todo o mundo ancorado nas instituições financeiras internacionais de Bretton Woods, no Fundo Monetário Internacional (FMI) e no Banco Mundial. As nações recém-independentes da era do pós-guerra foram imediatamente confrontadas com problemas-chave que se interpuseram no caminho de suas aspirações de desenvolvimento. O mais importante deles foi a falta de acesso ao financiamento necessário para preencher a imensa lacuna deixada pela drenagem secular de suas riquezas pelo núcleo imperial antes da recuperação de sua independência. As instituições financeiras internacionais impediram a implementação de soluções que abordassem esses problemas, negando a existência de pressões “externas” sobre as novas nações e enfatizando seus problemas “internos”. A dialética entre o processo de descolonização e a estrutura neocolonial da economia mundial moldou os debates no pós-Segunda Guerra Mundial e, de outra forma, continua a atormentar as discussões sobre a agenda do desenvolvimento.

Para simplificar a discussão, é útil periodizar o pós-guerra em quatro eras: a era da teoria da modernização de 1944 a 1970; a era da Nova Ordem Econômica Internacional, de 1970 a 1979; a era da globalização e do neoliberalismo, de 1979 até 2008; e a era de transição em que vivemos desde a crise financeira de 2007-2008 nos mercados ocidentais.

3. A Rede Asiática de Rodovias foi iniciada pelas Nações Unidas em 1959 para conectar o continente e chegar à Europa. Após fases de progresso e pausas, esta rede estende-se hoje por 141 mil  quilómetros em 32 países, do Japão à Turquia, eventualmente ligando-se à rota europeia E80.

1. A Era da Teoria da Modernização (1944-1970)

A Conferência de Bretton Woods, em 1944, reconheceu certas limitações na gestão da economia mundial pela arquitetura internacional, mas não identificou grandes problemas com a estrutura neocolonial da economia. Houve o início de uma conversa sobre arrecadar fundos para reconstruir a Europa após a Segunda Guerra Mundial, mas não houve conversa comparável sobre a necessidade de “reconstruir” as nações recém-livres na África, Ásia e América Latina, após a pilhagem do colonialismo. Por meio de Bretton Woods, ficou claro que a estrutura da economia mundial não seria revista e que, além da reconstrução do Japão e da Coreia do Sul, ocupados pelos Estados Unidos, não haveria transferência de fundos a taxas concessionais para as nações pós-coloniais (apenas para a Europa Ocidental por meio da infusão maciça de fundos fornecidos pelo Plano Marshall). Essas duas características moldaram o trabalho do FMI e do Banco Mundial nos anos seguintes.

Em 1960, W.W. Rostow publicou The Stages of Economic Growth: A Non-Communist Manifesto [Os estágios do crescimento econômico: um manifesto não comunista], cujo título deixou claro imediatamente a orientação anticomunista e antimarxista do livro e do autor. Rostow, que ajudou a moldar o Plano Marshall e mais tarde serviu como conselheiro de segurança nacional do presidente dos Estados Unidos, Lyndon B. Johnson, propôs um modelo que delineava vários estágios de desenvolvimento social. De acordo com Rostow, esses estágios começaram com uma “sociedade tradicional” que seria então projetada para entrar em uma “decolagem” no crescimento econômico e um “impulso para a maturidade” por meio da industrialização e o surgimento de uma elite nacional, cuja liderança finalmente transformaria a antiga “sociedade tradicional” em uma “sociedade de alto consumo de massa”. De acordo com esse modelo, a maior parte do Terceiro Mundo estava simplesmente presa no estágio da “sociedade tradicional”, uma concepção a-histórica que negligenciava completamente o fato de que as sociedades da África, Ásia e América Latina haviam sido empobrecidas pelo roubo colonial. Quaisquer problemas na “sociedade tradicional” eram internos (ou culturais), enquanto todos os problemas externos (como a divisão internacional do trabalho desigual, um produto do colonialismo) tinham que ser descartados. Para Rostow, garantir que as nações recém-independentes “resistissem às seduções e tentações do comunismo” era “o item individual mais importante da agenda ocidental”. Para tanto, Rostow defendia que o Ocidente usasse a ajuda ao desenvolvimento para dissuadir os governos do Terceiro Mundo de alternativas socialistas, induzi-los a renunciar às críticas à ordem neocolonial e orientar sua industrialização para setores que não eram de interesse comercial das corporações multinacionais domiciliadas no Oeste.

As Nações Unidas adotaram a abordagem da teoria da modernização durante a primeira Década do Desenvolvimento (1960-1970), evitando qualquer menção à estrutura neocolonial da economia mundial, ao mesmo tempo que exortava os Estados membros a “mobilizar e manter o apoio” para que os países em desenvolvimento pudessem “acelerar progresso em direção ao crescimento autossustentado da economia de nações individuais e seu avanço social de modo a atingir em cada país subdesenvolvido um aumento substancial na taxa de crescimento” (ONU, 1961). A ideia geral era que os países ex-colonizados tomariam empréstimos de agências multilaterais e mercados de capitais privados para construir a infraestrutura e a indústria necessárias para a modernização, e que as exportações geradas pagariam a dívida contraída. Esse argumento dos teóricos da modernização foi confrontado pelas Comissões Econômicas das Nações Unidas para a América Latina (Cepal) e Ásia e Extremo Oriente (mais conhecida pela sigla em inglês, Ecafe), que defenderam o ponto desenvolvido pelo Secretário Executivo da Cepal, Raúl Prebisch, em 1950, de que os termos de troca para exportadores de bens primários em relação aos exportadores de bens manufaturados tendeu a declinar ao longo do tempo, empobrecendo os primeiros (ONU, 1950). Em outras palavras, as comissões econômicas da América Latina e da Ásia deixaram evidente desde os primeiros meses da década de 1950 que o paradigma de modernização vendido pelas instituições financeiras internacionais – lideradas pelos Estados Unidos e Europa – não conseguiria provocar uma “decolagem” nos países do Terceiro Mundo. A visão de Prebisch fez certo progresso entre os teóricos burgueses da economia, bem como entre uma série de economistas do desenvolvimento que apresentaram ideias como a “armadilha do baixo nível de renda”, embora – ao contrário dos economistas da Cepal e da Ecafe – nenhum desses grupos tenha questionado a teoria subjacente da estrutura neocolonial da economia mundial (incluindo a dependência da exportação de matérias-primas) (Leibenstein, 1957; Adelman, 1958).

Essas críticas à teoria da modernização do Terceiro Mundo resultaram no estabelecimento da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (mais conhecida pela sigla em inglês, Unctad), em 1964, com Prebisch atuando como seu secretário-geral fundador. O trabalho de Prebisch e da Unctad, bem como o surgimento de uma nova literatura contra a arquitetura global neocolonial (notadamente, o Neocolonialismo: a última etapa do imperialismo, de Kwame Nkrumah, de 1965), provocou sérias discussões nas capitais do Terceiro Mundo sobre as limitações da concepção de desenvolvimento da teoria da modernização e nas academias do Terceiro Mundo sobre sua superficialidade teórica. Debates acadêmicos sobre a ausência de história social na teoria da modernização e seu fracasso em avaliar o roubo da riqueza das colônias, aliados à influência do argumento dos “termos de troca” de Prebisch, levaram à criação da escola de pensamento da Teoria da Dependência (que tinha setores marxistas e desenvolvimentistas).¹ Foi esse reconhecimento das inadequações da teoria da modernização entre os líderes políticos do Terceiro Mundo que iniciou uma discussão de uma década sobre os fatores externos que impediram o desenvolvimento dos países ex-colonizados, o que por sua vez levou à elaboração de um programa chamado Nova Ordem Econômica Internacional. O trabalho intelectual e político contra a teoria da modernização produziu um sério desafio ao paradigma neocolonial, não apenas nas salas de aula das universidades e nos escritórios das agências internacionais, mas também na sede das Nações Unidas em Nova York.

4. A barragem de Akosombo no rio Volta, inaugurada em 1965 durante a presidência de Kwame Nkrumah, foi na época o maior investimento de desenvolvimento individual na história de Gana. O planejamento do projeto envolveu ampla consulta pública, inclusive com diferentes representantes dos Conselhos Tradicionais.

2. A Era da Nova Ordem Econômica Internacional (1970-1979)

Dentro da Unctad, os países do Terceiro Mundo pegaram suas próprias experiências com as limitações da teoria da modernização e as combinaram com o entendimento que obtiveram da Teoria da Dependência. Esse processo na Unctad levou à publicação de numerosos relatórios e estudos que enfatizavam os fatores externos que estruturavam o fracasso dos países do Terceiro Mundo em superar seus desafios internos. Esses fatores externos incluíam a escassez de financiamento disponível com taxas mais baixas para construir a infraestrutura esgotada nesses países, a relutância do Ocidente em transferir tecnologia e ciência para o Terceiro Mundo, ou permitir um regime comercial (com tarifas e subsídios) que permitisse a industrialização e diversificação das economias dos países do Terceiro Mundo, em geral dependentes de uma só mercadoria, e o fracasso entre os países do Terceiro Mundo em romper seu cordão umbilical econômico com suas ex-potências coloniais e substituir essa relação de dependência por uma maior cooperação entre as ex-colônias. Nenhuma mudança interna significativa ou duradoura – como a capacitação técnica de sua população por meio da educação universal, a construção de instituições estatais comprometidas com a igualdade social em vez da manutenção da lei e da ordem, ou o desenvolvimento de normas na vida pública para combater a corrupção – seria possível se o ambiente neocolonial externo continuasse esgotando os recursos dos Estados do Terceiro Mundo.

As conversas nas reuniões da Unctad e no Movimento dos Não Alinhados (instituído em 1961) começaram a traçar uma agenda para a construção do que ficou conhecido como a Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI). Em outubro de 1970, a Assembleia Geral da ONU aprovou a resolução 2626 convocando a Segunda Década do Desenvolvimento das Nações Unidas. Notavelmente, como resultado dessa pressão do Terceiro Mundo, a resolução convocou os Estados membros da ONU a se comprometerem, individual e coletivamente, a seguir políticas destinadas a criar uma ordem econômica e social mundial mais justa e racional, na qual a igualdade de oportunidades deveria ser uma prerrogativa tanto das nações quanto dos indivíduos dentro de uma nação”. A resolução declarava que “mudanças qualitativas e estruturais” são necessárias para que “as disparidades existentes – regionais, setoriais e sociais – [sejam] substancialmente reduzidas” (ONU, 1970). Essa resolução da ONU preparou o terreno para a terceira sessão da Unctad, realizada em Santiago (Chile) em abril-maio de 1972, na qual o secretário-geral da Unctad, Manuel Pérez Guerrero, apontou que os países do Terceiro Mundo “querem legitimamente ter voz nas decisões monetárias mundiais que, de outra forma, poderiam ser muito prejudicial para eles. E como a maior parte de sua renda externa provém da venda de seus produtos primários, é óbvio que eles consideram esse o campo mais importante no qual a ação traria resultados imediatos e substanciais” (ONU, 1973). Essas duas questões – a tomada de decisões na política monetária mundial e o controle sobre os preços dos produtos primários – formaram dois importantes pilares da NOEI.

Em 1º de maio de 1974, a Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou a NOEI, que consistia em um amplo conjunto de propostas econômicas resultantes de um debate de décadas sobre os fatores estruturais herdados do colonialismo, a importância de transcender essas barreiras e a paralisia gerada pela armadilha da dívida-austeridade armada pelas instituições de Bretton Woods e sua teoria da modernização, que não produziu a “decolagem” prometida por Rostow. Os princípios do NOEI ainda são vitais hoje; alguns deles merecem uma reflexão aqui:

• “Igualdade soberana dos Estados, […] com não interferência nos assuntos internos de outros Estados, […] sua participação plena e efetiva com base na igualdade de todos os países na solução de problemas econômicos mundiais”, e o direito de adotar seus próprios sistemas econômicos e sociais;
•  “Soberania plena e permanente de cada Estado sobre seus recursos naturais e todas as atividades econômicas” necessárias ao desenvolvimento, bem como a regulamentação das empresas transnacionais;
• Uma “relação justa e equitativa entre os preços das matérias-primas […] e de outros bens exportados pelos países em desenvolvimento e os preços das matérias-primas”, e de outros bens exportados pelos países desenvolvidos;
•  Fortalecimento à assistência internacional bilateral e multilateral para promover a industrialização nos países em desenvolvimento, em particular fornecendo recursos financeiros suficientes e oportunidades para a transferência de técnicas e tecnologias apropriadas (ONU, 1974).

Alguns meses depois, em outubro de 1974, em Cocoyoc (México), a Unctad e o Programa Ambiental da ONU se reuniram para um simpósio no qual apresentaram uma nova concepção de desenvolvimento, que sustentou o projeto da NOEI:

Nossa primeira preocupação é redefinir todo o propósito do desenvolvimento. Isso não deveria ser para desenvolver coisas, mas para desenvolver o homem. Os seres humanos têm necessidades básicas: alimentação, abrigo, vestuário, saúde, educação. Qualquer processo de crescimento que não leve à sua realização – ou, pior ainda, que os interrompa – é uma caricatura da ideia de desenvolvimento. (Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, 1974)

Essa visão inspiradora e esperançosa da humanidade e do futuro não pôde se firmar devido a diversos processos adversos e complementares, entre eles:

• Um ataque político dos recém-estabelecidos países do Grupo dos Sete (G7) (Canadá, França, Itália, Japão, Reino Unido, Estados Unidos e Alemanha Ocidental), criado em 1975 para enfrentar o desafio apresentado pela NOEI. O G7, que surgiu no contexto dos países produtores de petróleo do Terceiro Mundo construindo um cartel na década anterior conhecido como Organização dos Países Exportadores de Petróleo (Opep), flexionou seus músculos para produzir o Choque do Petróleo de 1973. A Opep foi o primeiro de vários cartéis de commodities primárias a dar aos países que produziam esses produtos poder sobre a fixação de preços contra as corporações multinacionais, que de outra forma fixavam os preços contra os países que produziam e exportavam esses bens.
• Um ataque econômico aos países do Terceiro Mundo por meio do Volcker Shock (1979-1987), quando os EUA aumentaram acentuadamente as taxas de juros que estimularam a permanente crise da dívida do Terceiro Mundo.
• O uso da crise da dívida do Terceiro Mundo pelo FMI e Banco Mundial, exigindo que os países que precisavam de empréstimos para cobrir seus problemas de balanço de pagamentos de curto prazo conduzissem extensas políticas de “ajuste estrutural” como condição para receber financiamento. Políticas de ajuste estrutural impuseram cortes severos de financiamento para programas de bem-estar social enquanto promoviam um regime geral de austeridade, muitas vezes enredando os países do Terceiro Mundo em uma armadilha de endividamento-austeridade. Isso enfraqueceu as agendas de desenvolvimento e o poder político desses governos no cenário global.
• A desrticulação do modo fordista de produção e do sistema fabril e a criação de cadeias produtivas fragmentadas e globais, um processo possibilitado por novos desenvolvimentos nas tecnologias de comunicação e transporte, bem como por novas leis sobre direitos de propriedade intelectual estabelecidas na rodada final do Acordo Geral sobre Comércio e Tarifas de 1986 a 1994.²
• O ataque do agronegócio aos pequenos proprietários de terra e camponeses nos países em desenvolvimento (intensificado pelos arraigados subsídios dados ao agronegócio nos países avançados) e o surgimento da cadeia de abastecimento global subcontratada, que enfraqueceu a classe trabalhadora e o campesinato na luta de classes global e colocou novos e significativos obstáculos para a organização sindical. Além disso, tal situação mostrava que estratégias de desenvolvimento como a nacionalização não funcionavam mais como antes.

Esses desenvolvimentos minaram as forças progressistas no Terceiro Mundo e levaram à marginalização gradual do debate da NOEI, preparando o terreno para a teoria neoliberal e a passagem da política para a dominação.

5. A Companhia Siderúrgica Anshan, uma das maiores empresas estatais da China, foi reformada e ampliada como um dos 156 projetos de construção no país que receberam ajuda e experiência significativas da União Soviética. Também fazia parte do primeiro Plano Quinquenal da China (1953-1957).

3. A era da globalização e do neoliberalismo (1979-2008)

Em dezembro de 1980, a Assembleia Geral da ONU aprovou uma resolução para estabelecer a Terceira Década do Desenvolvimento das Nações Unidas. Essa resolução reafirmou que os Estados membros da ONU trabalhariam “solenemente” para “estabelecer uma nova ordem econômica internacional” e afirmou que o “objetivo último do desenvolvimento é a melhoria constante do bem-estar de toda a população com base em sua plena participação no processo de desenvolvimento e uma distribuição justa dos benefícios dele decorrentes” (ONU, 1980). Mas a deterioração da agenda de desenvolvimento já começava a se manifestar. Novos termos entraram no vocabulário dessa resolução da ONU, como “liberalização comercial” e “ajuste estrutural”, que haviam sido introduzidos nas discussões globais pelo FMI. Por exemplo, a resolução observou: “Todos os países se comprometem com um sistema comercial aberto e em expansão para promover o progresso na liberalização do comércio e na promoção do ajuste estrutural que facilitará a realização do padrão dinâmico de vantagem comparativa” (ONU, 1980). Apesar do aceno simbólico à NOEI, ficou claro que, sob a pressão do aumento das taxas de dívida (que explodiriam dramaticamente quando o México declarou falência em agosto de 1982), mais e mais países do Terceiro Mundo começaram a adotar as ideias monetaristas que fizeram sua aparição em departamentos econômicos dos Estados Unidos, inspirados na obra de Milton Friedman. Sob pressão do governo dos EUA, a liderança das principais instituições financeiras internacionais foi entregue a esses monetaristas, que se opuseram à NOEI e passaram a promover a visão de que o desenvolvimento não era para enquadrar os debates globais, mas era um problema de governos individuais. Por exemplo, William Hood – que trabalhou por pouco tempo na Universidade de Chicago – assumiu o cargo de economista-chefe do FMI em 1979, enquanto Anne Krueger – uma proponente do neoliberalismo de Friedman – tornou-se economista-chefe do Banco Mundial em 1982. Uma década depois, o economista de desenvolvimento John Toye chamou essa erosão da dinâmica da NOEI de “contrarrevolução” (Toye, 1987; Prashad, 2012).

Os debates na teoria do desenvolvimento silenciaram à medida que o equilíbrio de forças tornou-se avesso a qualquer sugestão de mudança nas estruturas neocoloniais da economia mundial. Diante do enorme excesso de dívida, os países do Sul Global – particularmente na África e na América Latina – apressaram-se em cortar gastos governamentais, reduzir subsídios, liberalizar mercados domésticos e restringir salários, uma cesta de políticas que deflacionou suas economias e levou ao que é conhecida como a década perdida de desenvolvimento. Sob pressão para mudar da substituição de importações para a promoção de exportações, muitos desses países simplesmente começaram a exportar cada vez mais suas commodities primárias ou então liberalizar suas economias para permitir que corporações multinacionais estabeleçam elos na cadeia global de produção de commodities dentro de suas fronteiras com controle regulatório mínimo³. As doutrinas do Banco Mundial e do FMI começaram a moldar os debates sobre desenvolvimento, com vozes marxistas e de libertação nacional restritas às margens como críticas em vez de serem líderes nas discussões. Instituições financeiras internacionais e as Nações Unidas fizeram algumas intervenções marcantes: por exemplo, o Banco Mundial observou – pela primeira vez – que, embora a pobreza pudesse ser reduzida, a abolição da pobreza não seria mais possível, enquanto em dezembro de 1990, a resolução da Quarta Década do Desenvolvimento das Nações Unidas enfatizou a necessidade de “facilitar o intercâmbio aberto e respostas flexíveis à economia mundial em mudança” no contexto da globalização acelerada (Banco Mundial, 1990; ONU, 1990). Em um ano, a URSS entrou em colapso e as forças da globalização neoliberal avançaram sem restrições.

A situação estava grave. O Relatório da ONU sobre a Situação Social Mundial de 1993, encomendado pela Assembleia Geral da ONU para avaliar a implementação da Declaração sobre Progresso e Desenvolvimento Social (1989), observou que, embora os objetivos da declaração não tivessem mudado, “as prioridades, abordagens e as ênfases foram revisadas e renovadas, à medida que se aprofundava a compreensão das forças por trás do desenvolvimento. Assim, a ênfase está em ajudar os países receptores a fortalecer sua capacidade institucional para sustentar o processo de desenvolvimento” (ONU, 1993, p. 45). O que a ONU estava dizendo agora – de acordo com as visões do Banco Mundial e do FMI – era que fatores externos não seriam o foco quando se tratasse de questões de desenvolvimento do Terceiro Mundo. Em vez disso, a ênfase estaria nas reformas internas, como acabar com os regimes de subsídios tarifários (liberalização do comércio) e remover as proteções para os trabalhadores (liberalização do mercado de trabalho). A agenda para o próximo período seria combater a corrupção, promover a “boa governança” e enfatizar os direitos humanos em termos políticos – mas não trabalhistas. As organizações financeiras internacionais se concentraram nos avanços de várias economias do Nordeste Asiático – como os Quatro Tigres Asiáticos (Hong Kong, Cingapura, Coreia do Sul e Taiwan) – para argumentar que o crescimento endógeno era possível em todo o Terceiro Mundo, seja por meio do modelo de promoção das exportações ou emulando os “valores asiáticos” que teriam permitido a esses países “decolar” apesar de situações externas adversas (Banco Mundial, 1993; Stiglitz, 1996). Os fatores que favoreceram o crescimento dessas economias – incluindo seu pequeno tamanho, os longos períodos de ditadura política que espremeram os direitos trabalhistas, o baixo gasto militar exigido por estar sob o guarda-chuva imperialista dos EUA, as condições comerciais e de investimento mais favoráveis concedidas a eles pelos EUA e a extensa intervenção econômica estatal que lhes foi permitida – não foram abordados nesses textos, que foram escritos em grande parte como críticas à NOEI (Patnaik, 1997). Em vez disso, o “Milagre do Leste Asiático” foi usado como uma arma para induzir outros Estados do Sul Global a liberalizar seus mercados de trabalho e procedimentos comerciais transfronteiriços (Banco Mundial, 1994).

Nesse período, as discussões sobre desenvolvimento não se concentravam na NOEI ou nas estruturas neocoloniais da economia mundial, mas na quantificação das necessidades básicas e na obrigação dos Estados, apesar da falta de recursos, de cumprir certas metas. Isso foi definido na Declaração do Milênio (2000) – que estabeleceu os oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) – e na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável (2015) – que estabeleceu os dezessete Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) –, todos baseados no trabalho técnico realizado pelo projeto de indicadores de desenvolvimento humano do Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (1990) e pelos objetivos de desenvolvimento internacional da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) (1996). Nenhum desses objetivos considerou os fatores externos que asfixiam as possibilidades de desenvolvimento (como a crise permanente da dívida), ignorando inteiramente as políticas de ajuste estrutural do FMI e a armadilha do endividamento-dívida-austeridade, e deixando de propor uma forma sustentável de construir a riqueza social necessária para atender esses marcos. Como o Banco Mundial colocou em 1996, o planejamento era obsoleto, e os governos do Sul Global tiveram que colocar sua fé nos mercados para aumentar as taxas de crescimento e as finanças públicas necessárias para realizar os ODM e ODS (Banco Mundial, 1996). Ao longo das últimas décadas, poucos países do Sul Global conseguiram cumprir até mesmo alguns dos ODS. A crise financeira de 2007-2008, a pandemia em seu auge em 2020-2022 e a guerra na Ucrânia só fizeram com que essas metas ficassem ainda mais distantes.

6. Os Jogos das Novas Forças Emergentes (Ganefo) foram realizados em Jacarta, Indonésia, em 1963. Sob a liderança do presidente Sukarno, o Ganefo foi organizado como um boicote aos Jogos Olímpicos e recebeu atletas de Estados recém-independentes e socialistas.

4. A era de transição sobre os cinco controles (2007 até o presente)

A crise de 2007-2008 dos mercados financeiros ocidentais, desencadeada por uma corrida aos bancos devido ao fracasso do mercado hipotecário nos Estados Unidos, prejudicou a confiança da agenda neoliberal. Os países do Sul Global – sobretudo os grandes países em desenvolvimento, incluindo a China – começaram a reconsiderar sua dependência dos Estados Unidos, que haviam sido o comprador em último caso. Essa percepção da fraqueza fundamental do mercado doméstico dos EUA e das vulnerabilidades nas redes financeiras ocidentais levou a várias mudanças práticas no Sul Global, duas das quais são particularmente importantes de destacar:

1. Os grandes Estados em desenvolvimento – Brasil, China, Índia, Rússia e África do Sul – uniram-se para formar o bloco BRICS em 2009 e, ao lado de Indonésia, México, Nigéria e outros, começaram a contemplar o renascimento da agenda de desenvolvimento Sul-Sul. Esses desenvolvimentos traziam a promessa da futura criação de um novo sistema de comércio e desenvolvimento, com o Novo Banco de Desenvolvimento como âncora, e um novo sistema financeiro e monetário, incluindo um sistema de transferência bancária do Sul. Um ímpeto adicional para esses desenvolvimentos foi a agressiva política de sanções de Washington, que isolou dezenas de países do sistema financeiro dominado pelo Ocidente. Essa agenda Sul-Sul revivida resultou em uma onda de nova literatura, composta principalmente de relatos técnicos sobre como construir a infraestrutura para esse tipo de desenvolvimento. Não houve – até agora – uma teoria de desenvolvimento adequada que emergiu da agenda Sul-Sul. As Nações Unidas estabeleceram o Escritório de Cooperação Sul-Sul em 2013, cujo mandato é apenas promover o trabalho dos ODS. Não há uma avaliação mais profunda sobre a necessidade de construir planos nacionais ou regionais de desenvolvimento, nem clareza conceitual sobre o que significa a cooperação Sul-Sul para além do aumento do comércio Sul-Sul.
2. O paradigma de desenvolvimento chinês mudou dramaticamente, aproveitando os avanços na produção industrial do país (particularmente em inteligência artificial, biotecnologia, tecnologia verde, ferrovia de alta velocidade, computação quântica, robótica e telecomunicações). O governo da China se moveu para aumentar o mercado doméstico (por meio da erradicação da pobreza absoluta e da estratégia de desenvolvimento ‘Go West’ [Vá ao Ocidente] para as suas províncias do oeste) e para construir novas redes de comércio e desenvolvimento por meio da política “Um Cinturão, Uma Rota”, iniciada em 2013 e renomeada como Iniciativa do Cinturão e Rota (ICR) em 2016⁴. A rápida expansão da política comercial da China e sua ênfase na criação de organizações regionais e multilaterais, incluindo o Fórum de Cooperação China-África (fundado em 2000) e a Organização de Cooperação de Xangai (fundada em 2001), resultou na criação do maior bloco comercial do mundo, a Parceria Econômica Regional Abrangente, que entrou em vigor em 2022. A China é agora o principal parceiro comercial da maioria dos países do Sul Global. As teorias dessa expansão e seu impacto no Sul Global estão sendo desenvolvidas, embora a literatura até este ponto seja amplamente descritiva.⁵

Em vez de enfrentar as rápidas mudanças no comércio e desenvolvimento globais ou lidar com os processos históricos reais subjacentes a elas, os Estados Unidos e seus aliados estão buscando uma agenda política e militar para revertê-los, o que passou a ser chamado de Nova Guerra Fria (Bellamy Foster et al., 2022).⁶ Liderada por Washington, essa agenda está tentando agressivamente bloquear ou atrasar os avanços econômicos chineses e os novos programas Sul-Sul por meio de políticas hostis em bloco, dissociação econômica forçada e militarização desenfreada, o que desestabiliza o cenário mundial. É como se os grandes países ocidentais tivessem se rendido ao fato de não poderem competir com o crescimento econômico da China e com os projetos Sul-Sul de comércio e desenvolvimento. Diante do fracasso em competir economicamente, o Ocidente tentou descarrilar esses avanços recorrendo a seu poderio militar superior. Qualquer teoria do desenvolvimento do presente deve levar em conta essa Nova Guerra Fria, que está minando todos os esforços para resolver os problemas urgentes do Sul Global.

Uma série de teorias de desenvolvimento se impõem no presente, mas poucas delas captam a totalidade e a gravidade de nossa realidade contemporânea. Estudiosos da escola do “pós-desenvolvimento” – incluindo Arturo Escobar, Gustavo Esteva e Aram Ziai – retornam o debate ao terreno local, com uma abordagem do tipo “o pequeno é belo” que ignora a escala do problema e os constrangimentos a Estados e movimentos para construir uma agenda que vá além do local; tal abordagem, que fornece ideias importantes sobre o desenvolvimento em pequena escala, ainda assim opera no terreno do “neoliberalismo de baixo para cima”. Aqueles que permanecem presos à religião do neoliberalismo, incluindo os economistas do FMI, repetem os velhos dogmas do ajuste estrutural e da boa governança, agora moldados em um novo vocabulário, mas com os mesmos argumentos, que seguem intactos. Poucos dos que escrevem sobre desenvolvimento hoje partem dos fatos e constroem teorias a partir deles; em vez disso, demonstram uma atitude religiosa em relação às suas teorias que são impostas à realidade.

Partir dos fatos exigiria um reconhecimento dos problemas oriundos do endividamento e da desindustrialização, da dependência de exportações de produtos primários e da realidade dos preços de transferência e outros instrumentos empregados por corporações multinacionais para diminuir os royalties dos Estados exportadores. Também é necessário reconhecer as dificuldades de implementação de estratégias industriais novas e abrangentes, e a necessidade de construir capacidades tecnológicas, científicas e burocráticas na maior parte do mundo. Esses fatos têm sido difíceis de superar pelos governos do Sul Global, embora agora – com o surgimento das novas instituições Sul-Sul e as iniciativas globais da China – esses governos tenham mais opções do que em décadas passadas e não sejam mais tão dependentes de instituições financeiras e comerciais controladas pelo Ocidente. Essas novas realidades exigem a formulação de novas teorias de desenvolvimento, novas avaliações das possibilidades e caminhos para transcender os fatos obstinados do desespero social. Em outras palavras, o que foi colocado de volta na mesa é a necessidade de planejamento nacional e cooperação regional, bem como a luta para produzir um melhor ambiente externo para finanças e comércio.

O surgimento de instituições de cooperação Sul-Sul e do projeto ICR oferece novas oportunidades para movimentos socialistas e projetos governamentais trabalharem juntos para fornecer uma nova teoria de desenvolvimento socialista. Essa teoria deve se envolver com os “cinco controles” – conforme estabelecido por Samir Amin (1996)⁷ – que continuam a constranger a agenda de desenvolvimento, devendo encontrar mecanismos para tomar o controle dessas arenas:

1. Controle sobre os recursos naturais. A maioria dos recursos primários para a produção industrial encontra-se nas regiões da África, Ásia e América Latina, mas o controle desses recursos é amplamente exercido por corporações multinacionais ocidentais, seja por propriedade direta ou por seu comando sobre a cadeia de commodities. A nacionalização desses recursos, o principal instrumento de uma era anterior, não é mais suficiente: porque esses países ou regiões não têm potencial industrial para aproveitar seus recursos, eles são forçados a vender seus recursos primários em vez de produzir e depois vender produtos com maior valor agregado. Quais são os meios disponíveis para estabelecer o controle e aproveitar os recursos naturais? Uma resposta a essa pergunta servirá de farol para qualquer nova teoria do desenvolvimento.
2. Controle sobre os fluxos financeiros. A maioria dos países em desenvolvimento é incapaz de gerar as altas taxas de superávit necessárias para produzir a acumulação de capital doméstico. Isso ocorre em grande parte porque sua riqueza interna é limitada e distribuída de forma desigual, com os ricos usando seu poder político para se recusar a pagar impostos, escondendo sua riqueza em paraísos fiscais ilícitos. Além disso, as corporações multinacionais usam vários mecanismos obscuros (preços de transferência, por exemplo) para sugar lucros dos países em desenvolvimento na ordem de trilhões de dólares. Estabelecer o controle sobre os recursos nacionais por meio de controles de capital e por meio de uma melhor gestão tributária e obter financiamento em condições de concessão são aspectos necessários para exercer controle sobre os fluxos financeiros. Os países em desenvolvimento podem usar fontes emergentes de financiamento externo (como o Banco Popular da China ou o Novo Banco de Desenvolvimento), e não apenas fontes controladas pelo Ocidente (como o Clube de Londres), para exercer controle sobre os mercados financeiros?
3. Controle sobre ciência e tecnologia. Devido a histórias coloniais mais antigas e novos regimes de propriedade intelectual, muitos países do Sul Global lutam para desenvolver suas próprias instituições científicas e tecnológicas. Eles são, portanto, obrigados a pagar altas taxas para obter tecnologias e conhecimentos técnicos externamente e muitas vezes veem seus jovens mais brilhantes partindo para os países ocidentais para estudar e construir suas vidas. Em outras palavras, a falta de controle do Sul sobre a ciência e a tecnologia resulta tanto na hemorragia de recursos quanto na fuga de cérebros. Os planos nacionais e regionais de desenvolvimento podem encontrar mecanismos para insistir na transferência de ciência e tecnologia?
4. Controle sobre o poder militar. Os Estados membros das Nações Unidas gastam mais de 2 trilhões de dólares em armas a cada ano, com os Estados Unidos respondendo por metade desse valor (Stockholm International Peace Research Institute, 2022). A maior parte dos traficantes de armas estão em um punhado de países, e os EUA abrigam um número desproporcional deles. Os países em desenvolvimento que não foram capazes de resolver disputas de fronteira com seus vizinhos, que enfrentam desafios de segurança interna ou que enfrentam a sempre iminente ameaça externa de mudança de regime gastam enormes quantias de sua preciosa riqueza social em armas. Muitas vezes, ao comprar esses sistemas de armas, eles se enredam na agenda militarizada do imperialismo. É possível que uma nova agenda de desenvolvimento inclua uma iniciativa internacional para limitar os gastos militares, exigir que as grandes potências não aumentem os conflitos e criar e expandir zonas de paz?
5. Controle sobre as informações. Em 1980, o Relatório MacBride da Unesco, Muitas vozes, um mundo, alertou sobre o controle monopolista da informação, estando grande parte desses monopólios localizados em Estados ocidentais. Agora, quase cinquenta anos depois, a concentração de poder sobre a informação é ainda mais dramática, com um punhado de firmas ocidentais – Google, Facebook (Meta) e Twitter – controlando a arquitetura dos fluxos de comunicação e informação (Prashad, 2023). Nenhuma agenda de desenvolvimento reconheceu suficientemente a importância tanto do controle sobre a informação quanto da necessidade de educação mútua entre os povos sobre os mundos culturais e políticos de cada um. Poderia uma nova teoria do desenvolvimento socialista enfatizar a importância da informação, e essas novas redes Sul-Sul e a ICR poderiam criar novos canais de informação para promover a comunicação honesta e a transferência de informações por meio do mundo em desenvolvimento? (Alba-TCP e Tricontinental, 2021).

Essas questões devem estar na mesa enquanto construímos uma nova teoria do desenvolvimento no presente. Qualquer teoria desse tipo deve desenvolver um caminho para movimentos, Estados e regiões estabelecerem seu próprio controle sobre essas cinco arenas, e não deve se deixar dominar por forças imperialistas externas.

7. A Ferrovia Tazara (ou Ferrovia Uhuru), conectando os países da África Oriental da Tanzânia e Zâmbia, foi financiada pela China e construída por trabalhadores chineses e africanos. A ferrovia foi concluída em 1975 sob as presidências de Julius Nyerere (Tanzânia), Kenneth Kaunda (Zâmbia) e Mao Zedong (China) e tornou-se uma importante tábua de salvação para a Zâmbia, sem litoral, para contornar os governos coloniais liderados por brancos e acessar os portos comerciais através da Tanzânia.

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Notas

Referências:

Seun Kuti é membro da banda Egypt 80 e o filho mais novo do falecido pioneiro nigeriano do afrobeat e figura política Fela Kuti, cujo popular álbum “Zombies”, lançado em 1976, criticou duramente a ditadura militar que estava no poder na época e inspirou resistência entre o povo nigeriano. Quase quarenta anos após o lançamento do álbum de seu pai, o videoclipe de Seun, “IMF”, remonta ao ataque contínuo contra a soberania do povo africano, apresentando fileiras de funcionários do Fundo Monetário Internacional (FMI) semelhantes a zumbis perseguindo um homem africano e , finalmente, transformando-o em um monstro desfigurado e obcecado por dinheiro, idêntico a eles.

Antes do anúncio da pandemia pela Organização Mundial da Saúde, em março de 2020, as nações mais pobres do mundo já lutavam com níveis de endividamento extremamente altos – e impagáveis. Entre 2011 e 2019, o Banco Mundial informou que “a dívida pública em uma amostra de 65 países em desenvolvimento aumentou em média 18% em relação ao PIB – sendo muito maior em diversos outros casos. Na África subsaariana, por exemplo, a dívida aumentou em média 27% em relação ao PIB” (Estevão; Essl, 2022).

A crise da dívida não ocorreu devido a gastos do governo em projetos de infraestrutura de longo prazo, o que poderia no fim das contas ser pago com o aumento das taxas de crescimento, permitindo que os países saíssem de uma crise permanente da dívida. Ao contrário, esses governos pediram dinheiro emprestado para pagar dívidas mais antigas aos ricos detentores de títulos, bem como para sanar suas contas correntes (para a manutenção da educação, saúde e outros serviços básicos). “Entre os trinta e três países subsaarianos de nossa amostra”, observou o Banco Mundial, “os gastos atuais superam o investimento de capital em uma proporção de quase três para um” (Estevão; Essl, 2022). Na pandemia, os países que haviam adotado a política do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional para sair da crise da dívida fracassaram. As taxas de crescimento encolheram, o que significou que os volumes da dívida exlplodiram, e assim esses governos decidiram tomar mais empréstimos e adotar políticas de austeridade mais profundas, o que aumentou drasticamente o peso da dívida sobre suas populações.

Ao registrar, à sua maneira, o que é universalmente reconhecido como uma crise da dívida intratável nos países mais pobres, o Fundo Monetário Internacional (FMI) advertiu para a grande probabilidade do surgimento de uma grave crise bancária (ao mesmo tempo em que ignora os fatores que impulsionam esse cenário). “Nosso teste de estresse bancário global atualizado mostra que, em um cenário severamente adverso, até 29% dos bancos de mercados emergentes violariam as exigências de capital”, escreveu o FMI em outubro de 2022 (Fundo Monetário Internacional, 2022b, p. ix). Isso significa que o contexto de alta dívida, alta inflação e baixas taxas de crescimento (com expectativas de emprego reduzidas) poderia levar ao colapso de um terço dos bancos nas nações mais pobres.

Nem o FMI, nem o Banco Mundial, nem mesmo qualquer uma das instituições financeiras internacionais (IFIs) tem algum caminho confiável para sair dessa crise. De fato, o relatório do FMI se rende à realidade ao dizer aos bancos centrais em todo o mundo para “evitar uma flexibilização das expectativas de inflação” e para assegurar que “o aperto das condições financeiras precisa ser calibrado cuidadosamente a fim de evitar condições desordenadas de mercado que poderiam colocar a estabilidade financeira indevidamente em risco” (Fundo Monetário Internacional, 2022b, p. ix). O foco aqui é manter “o mercado” feliz, enquanto não há um cuidado sério com a espiral descendente das condições de vida para a grande maioria das pessoas no planeta. Em seu Relatório de Monitoramento Fiscal de outubro de 2022, com o subtítulo Ajudando os povos a se recuperarem, o FMI observou que, embora as principais prioridades dos governos devam ser “garantir que todos tenham acesso a alimentos acessíveis e proteger as famílias de baixa renda do aumento da inflação”, eles não devem tentar “limitar os aumentos de preços por meio de controles de preços, subsídios ou cortes de impostos”, o que “seria oneroso para o orçamento e, em última análise, ineficaz” (Fundo Monetário Internacional, 2022c, p. xi-xii).

Em janeiro de 2023, o World Economic Outlook do FMI previu um crescimento um pouco melhor, embora “inferior”, mas alertou para as contínuas preocupações com o problema da dívida das nações mais pobres, afirmando que “a combinação de altos níveis de endividamento da pandemia, menor crescimento e maiores custos de empréstimo exacerba a vulnerabilidade dessas economias, especialmente daquelas com necessidades significativas de financiamento em dólares a curto prazo” (Fundo Monetário Internacional, 2023, p. 7). O antídoto para o problema da dívida, segundo o FMI, é “a consolidação fiscal e as reformas do lado da oferta que aumentam o crescimento”, ou seja, mais da mesma velha armadilha da dívida-austeridade. Se for dito aos governos das nações mais pobres que não usem essas ferramentas básicas (que são usadas rotineiramente pelas nações mais ricas), sua única opção – no que diz respeito ao FMI – é pedir empréstimos, a fim de fornecer até mesmo auxílio  para as pessoas mais pobres em seus países. De fato, o FMI se rendeu à realidade e não oferece às nações mais pobres nenhuma saída viável de uma crise da dívida permanente.

Este dossiê foi elaborado com o conhecimento de que essa crise que sitia as nações mais pobres não é resultado de falhas de mercado a curto prazo ou de ciclos de negócios que irão se recuperar, e que não é totalmente uma consequência da má administração das finanças ou da corrupção profundamente enraizada dos governos. Em vez disso, nossa avaliação da crise da dívida se baseia em um importante discurso do presidente da Burkina Faso, Thomas Sankara (1949-1987), na Organização de Unidade Africana, em julho de 1987. “As origens da dívida vêm das origens do colonialismo. Quem nos empresta dinheiro são aqueles que nos colonizaram”, explicou Sankara. A “dívida é neocolonialismo”, com as políticas fiscais e monetárias de muitos dos Estados africanos assumidas pelos “assassinos técnicos” das IFIs. A dívida é uma reconquista da África inteligentemente administrada com o objetivo de subjugar seu crescimento e desenvolvimento por meio de regras estrangeiras”, continuou ele, com as IFIs definindo políticas por meio do uso da dívida como um instrumento para exigir “ajuste estrutural” dos ministérios das finanças domésticas e bancos centrais (Sankara, 2011).

Gro Harlem Brundtland, ex-primeiro-ministro da Noruega e então presidente da Comissão Mundial das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (também conhecida como Comissão Brundtland), veio à reunião da Organização para a Unidade Africana em Adis Abeba (Etiópia) em 1987 para afirmar que toda a dívida das nações mais pobres não poderia ser paga e deveria ser perdoada. Sankara reconheceu a importância da avaliação da Comissão Brundtland e declarou:

A dívida não pode ser reembolsada, primeiro porque se não pagarmos, os credores não morrerão. Isso é um fato. Mas se pagarmos, vamos morrer. Isso também é um fato. Aqueles que nos levaram ao endividamento jogaram como se estivéssemos em um cassino. Enquanto eles tiveram ganhos, não houve debate. Mas agora que sofrem perdas, exigem reembolso. E nós falamos de crise. Não, Sr. Presidente, eles jogaram, eles perderam. Essa é a regra do jogo, e a vida continua. Não podemos pagar porque não temos meios para fazê-lo. Não podemos pagar porque não somos responsáveis por essa dívida (Sankara, 2011).

Uma alternativa à crise da dívida é uma greve da dívida, o que o cubano Fidel Castro começou a cogitar em seu discurso na reunião do Movimento dos Não-Alinhados em Nova Delhi, em 1983, e que estava na agenda do Diálogo Continental sobre a Dívida Externa em Havana, em agosto de 1985. É dentro desta dinâmica que Sankara falou da necessidade de uma “frente unida de Adis Abeba contra a dívida”.

O contexto para tal “frente unida contra a dívida” voltou, mas a vontade política para isso agora é tão baixa quanto era então. No entanto, o mundo é muito diferente hoje do que era nos anos 1980. Outras alternativas se apresentaram desde então, como aquelas disponíveis por meio da integração regional e por meio de alternativas às IFIs apoiadas pelo Ocidente (por exemplo, financiamento da China e de outros grandes países em desenvolvimento).¹

Este dossiê começa com uma introdução ao mundo das IFIs –  principalmente o FMI –  e seu papel no agravamento da pobreza provocada pelo colonialismo e sua transformação em uma crise permanente da dívida, e depois passa a uma avaliação mais profunda das contradições da dívida soberana no continente africano. A seção final traz uma declaração do Coletivo de Economistas Políticos Africanos sobre a crise da dívida induzida pelo FMI e oferece alternativas ao financiamento liderado pelas IFI para administrar a turbulência da dívida.

O fundamentalismo do FMI e a crise da dívida permanente

Em 1919, John Maynard Keynes, do Departamento do Tesouro do Reino Unido, publicou um livro que se tornou uma sensação. No livro, intitulado As consequências econômicas da paz, Keynes observou que a Grande Guerra havia “abalado tanto o sistema a ponto de pôr em perigo a própria vida da Europa” (Keynes, 1919/2019, p. 58). O Tratado de Versalhes, que pôs fim à guerra, não compreendeu os problemas subjacentes que haviam levado à guerra e apenas cimentou a vitória de alguns países contra outros. O tratado deixou intactos problemas estruturais como as “finanças desordenadas”, nas palavras de Keynes, de muitos países (não apenas da Alemanha, que enfrentou um enorme e impagável projeto de lei de reparações). O crash de Wall Street de 1929, a crise da libra esterlina de 1931 e o pânico bancário de 1931-1933 revelaram as vulnerabilidades subjacentes do capitalismo, sendo as “finanças desordenadas” o estímulo para o potencial colapso geral do sistema. Em 1936, Keynes publicou The General Theory of Employment, Interest, and Money, um manual para salvar o capitalismo por meio de um apelo teórico para que os governos utilizassem recursos estatais para reciclar lucros e equilibrar um sistema desequilibrado. Keynes, que se dedicava à teoria da eugenia, não aplicava sua visão sobre a intervenção estatal para proteger o sistema nas colônias britânicas e evitar o declínio do nível de vida de sua população.

Quando os Estados Unidos convidaram seus aliados a Bretton Woods (New Hampshire), em julho de 1944, para discutir como administrar as crises estruturais que contribuíram para a Segunda Guerra Mundial, Keynes – que foi uma das figuras principais nessa reunião – disse que seria “a bagunça mais monstruosa montada por muitos anos”, sugerindo que “vinte e um países [que] foram convidados” – apresentando uma lista de países principalmente colonizados, como Guatemala, Libéria, Iraque e Filipinas – “claramente não têm nada a contribuir e apenas irão dificultar os trabalhos”. Em vez disso, Keynes preferia que os dois Estados fundadores da Conferência de Bretton Woods, o Reino Unido e os Estados Unidos, resolvessem “a carta e os principais detalhes do novo órgão sem estarem sujeitos aos atrasos e conselhos confusos de uma conferência internacional”, como explicou alguns anos antes (Fundo Monetário Internacional, 1969/1996, p. 15). De fato, Keynes (em nome do Reino Unido) e Harry Dexter White (em nome dos Estados Unidos) chegaram à reunião com dois planos já elaborados que colocaram sobre a mesa e sobre os quais foram construídos os artigos finais do Acordo para o Fundo Monetário Internacional, bem como o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (ou o Banco Mundial). Os outros participantes eram, em grande parte, espectadores.

Apesar da contribuição limitada da maior parte do mundo, que ainda estava sob o domínio colonial, o objetivo do FMI, conforme estabelecido nos Artigos do Acordo, era simples, nenhum deles foi construído para ampliar o poder do sistema imperial britânico. O principal objetivo dos artigos era auxiliar a “expansão e o crescimento equilibrado do comércio internacional” e “contribuir, assim, para a promoção e manutenção de altos níveis de emprego e renda real e para o desenvolvimento dos recursos produtivos de todos os membros como objetivos primários da política econômica” (Fundo Monetário Internacional, 2020, p. 2). Para estabelecer esses “objetivos primários”, o FMI foi encarregado de evitar que quaisquer problemas de curto prazo se tornassem crises de longo prazo, tais como manter a estabilidade cambial e facilitar os empréstimos para evitar espirais na balança de pagamentos “sem recorrer a medidas destrutivas para a prosperidade nacional ou internacional”. Quando os antigos países coloniais conquistaram sua liberdade, a maioria deles se tornou membro do FMI com base nos Artigos de Acordo e, em 1961, o FMI criou seu Departamento para a África. Até a Terceira Crise da Dívida Mundial que começou a espiralar com a inadimplência do México em 1982, o FMI tinha operado principalmente fornecendo financiamento de curto prazo de forma relativamente modesta por meio do Mecanismo de Financiamento Compensatório (1963) e do Buffer Stock Financing Facility (1969) (Fundo Monetário Internacional, 1999).

Após o fracasso do México, o FMI conduziu o que seu diretor, Michel Camdessus, chamou de “revolução silenciosa” (Boughton, 2000). Contra seu objetivo manifesto, o FMI começou a responder aos pedidos de empréstimos de curto prazo [bridge financing] exigindo que os países mudassem radicalmente suas políticas econômicas internas como condição para aprovação. Por meio de seus novos programas, o Instrumento de Ajuste Estrutural (1986), e depois o Instrumento de Ajuste Estrutural Melhorado (1987), o FMI colocou uma receita singular na mesa: privatizar a economia, incluindo serviços oferecidos pelos Estado por meio da mercantilização de áreas da vida humana que até aquele momento eram de domínio público; acabar com qualquer financiamento governamental deficitário; e dissolver quaisquer barreiras ao investimento e comércio de capital estrangeiro (tais como subsídios e tarifas). O FMI havia experimentado essas medidas na Bolívia, Chile e Peru nos anos 1950 com sucesso limitado antes de transformá-las na base de sua política não para todos os países, mas especificamente para serem usadas contra os Estados da África, Ásia e América Latina, que lutavam contra um sistema econômico internacional moldado pelo colonialismo e pelo capitalismo. Esses foram os países que haviam defendido a formação da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (Unctad), em 1964, para avançar suas próprias propostas de saída da ordem mundial neocolonial, propostas que foram aprovadas pela Assembleia Geral da ONU, em 1974, como a Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI). A nova política do FMI surgiu em disputa contra a possibilidade de uma NOEI, pois em vez de permitir um melhor negócio para os preços das matérias-primas ou para acordos de subsídios tarifários, exigiu a retirada de todos esses esquemas anticoloniais. Até mesmo Raghuram Rajan, o economista-chefe do FMI de 2003 a 2007, escreveu em seu livro Fault Lines (2010) que as políticas do FMI apareceram como uma “nova forma de colonialismo financeiro” (Rajan, 2010, p. 93).

A “revolução silenciosa” do FMI intensificou a crise enfrentada pelas nações mais pobres, levando-as a um espiral de endividamento e pobreza. A fórmula geral para esse espiral é a seguinte:

1. Os países contraem dívidas de curto prazo na balança de pagamentos por causa de sua falta de capital – boa parte dele roubado durante o período colonial – e sua dependência de empréstimos para realizar (muitas vezes) caras melhorias de capital em seus países (alguns ods quais estão no setor de extração de matéria-prima, operando assim como um subsídio para empresas de mineração estrangeiras).
2. O FMI chega e informa aos ministérios das Finanças que os gastos do governo com educação, saúde e outros projetos de desenvolvimento social devem ser cortados a fim de priorizar os pagamentos aos ricos portadores de obrigações (no Clube de Londres) e aos governos – principalmente os antigos Estados coloniais – (no Clube de Paris) que lhes emprestaram dinheiro.
3. Para pagar o serviço da dívida desses empréstimos, as nações mais pobres cortaram seus gastos governamentais, empobrecendo assim ainda mais seu povo, e exportaram mais de suas matérias-primas baratas (em vez de produtos acabados mais lucrativos). Quando os países começam a exportar cada vez mais commodities primárias, isso produz uma guerra de preços que leva a uma queda acentuada nas receitas obtidas com o volume das exportações.
4. Com o enfraquecimento das receitas de importação, as nações mais pobres devem continuar a cortar seus gastos sociais, aumentar suas vendas de matérias-primas e bens públicos, e tomar mais dinheiro emprestado de fontes externas privadas e governamentais… apenas para pagar os juros de sua dívida crescente.
5. O imperativo da “estabilidade cambial” impede que os governos das nações mais pobres exerçam qualquer política monetária eficaz – incluindo a implementação de controles de capital – enquanto sua política fiscal já está eviscerada por demandas orçamentárias de equilíbrio do FMI, cortes nos gastos sociais e pressões dos detentores de títulos ricos para “reformar” (ou seja, submeter) sua política fiscal.

Em 2016, os membros seniores do departamento de pesquisa do FMI publicaram um artigo chamado “Neoliberalismo”: supervalorizado?”, que argumentou que o “ciclo de feedback adverso” desencadeado pela austeridade, seguido pelo aumento da desigualdade e depois ainda mais austeridade, teve que ser quebrado por uma abordagem menos rígida, menos fundamentalista, da “liberalização” e do neoliberalismo (Ostry et al, 2016). Houve até mesmo uma sugestão de “maior aceitação dos controles [de capital] para lidar com a volatilidade dos fluxos de capital”. Embora tenha havido uma diminuição das condições que o FMI exige para conceder empréstimos ao longo da década antes da publicação deste documento, não há evidência de qualquer mudança qualitativa na política do FMI (Kentikelenis et al, 2016, p. 543-582).

A Guiné, por exemplo – um país que tem pelo menos um terço da bauxita do mundo – entrou na montanha-russa do FMI em 2011 e imediatamente ficou presa no ciclo da dívida-austeridade (Nabé; Yansané, 2011). Em 2014, o governo guineense de Alpha Condé escreveu ao FMI que a “política fiscal e monetária rigorosa” havia levado a uma “redução dos gastos, inclusive em investimentos internos”, o que impossibilitou a Guiné de “respeitar as metas indicativas de gastos em setores prioritários” (Diaré; Nabé, 2014, p. 5). Em outras palavras, a Guiné contraiu empréstimos para tentar sair de uma crise, mas o próprio empréstimo levou a cortes nos gastos sociais e aprofundou sua crise. Em 2019-2020, o país passou por um ciclo de protestos desencadeado tanto pela tentativa de Condé de mudar a Constituição quanto pelo agravamento da situação econômica. Um relatório da Unicef constatou que, em 2019, vinte e cinco países muito pobres gastaram mais no pagamento da dívida do que em educação, saúde e proteção social juntos. Dezesseis desses países estão no continente africano (Unicef, 2021).

Nos primeiros meses da pandemia em 2020, o FMI se ofereceu para abrir novas janelas para empréstimos que, segundo eles, viriam sem condicionalidades (Georgieva, 2020). A Iniciativa de Suspensão do Serviço da Dívida do G20 e outras ofertas para pausar o pagamento da dívida sugeriram que as nações mais pobres receberiam assistência para evitar o colapso econômico total e para obter acesso a vacinas. Entretanto, a Oxfam descobriu que treze dos quinze programas de empréstimo do FMI durante o segundo ano da pandemia (2021) exigiam “novas medidas de austeridade, tais como impostos sobre alimentos e combustíveis ou cortes de gastos que poderiam colocar em risco serviços públicos vitais” (Oxfam, 2022). O Compromisso de Redução do Índice de Desigualdade revela que quatorze dos dezesseis países da África Ocidental planejaram cortar seus orçamentos em um total de 26,8 bilhões de dólares em 2021 para conter crises de hemorragia da dívida nacional e que estas políticas foram incentivadas pelos empréstimos do FMI no contexto da pandemia de Covid-19 (Martin et al, 2021, p. 4, 19).

A evidência é clara: o FMI não apenas engendra crises de dívida impulsionadas pela austeridade, mas suas políticas são projetadas para garantir e administrar uma crise de dívida permanente, não para apagar a dívida.

A crise da dívida soberana da África

Em 2009, a economista zambiana, Dambisa Moyo publicou o best seller instantâneo Dead Aid. O principal argumento de Moyo era que havia pouco a mostrar para as centenas de bilhões de dólares em ajuda externa que haviam sido dados ao continente africano desde 1970. Em vez de estimular o desenvolvimento, ela afirmava, a ajuda havia financiado a corrupção em grande escala e as guerras civis, o que, por sua vez, impediu o crescimento econômico no continente. A posição de Moyo contra a ajuda não era nova. Os argumentos de seu livro foram inspirados pelo economista conservador britânico, nascido na Hungria, Peter Bauer, a quem Moyo dedicou seu livro. Bauer fez uma carreira destacando que foi a ajuda estrangeira – não o colonialismo ou neocolonialismo – o que arquitetou o subdesenvolvimento da África (Bauer, 1973, p. 154-157).

O que havia de novo em Dead Aid era a prescrição de Moyo. Em um capítulo intitulado “Uma solução capital”, Moyo apelou para a substituição da ajuda pela dívida do mercado privado. Ou seja, ela fazia um chamado aos países ocidentais para que reduzissem significativamente sua ajuda à África e, ao mesmo tempo, fazia uma chamado aos governos africanos para que compensassem o déficit contraindo empréstimos de credores privados e detentores de obrigações, tais como fundos de hedge, bancos etc. Para Moyo, essa foi uma solução elegante para o problema da corrupção, que historicamente havia atormentado o complexo industrial de ajuda externa. O dinheiro proveniente dos mercados privados da dívida provavelmente não alimentaria a corrupção na África porque, argumentava Moyo, os credores privados eram suficientemente sofisticados para não investir em países com probabilidade de se envolverem em corrupção. Afinal, a corrupção atuou como um entrave ao crescimento econômico que, por sua vez, ameaçou as perspectivas de pagamento da dívida. Por outro lado, para ter acesso ao tão necessário crédito privado, os governos africanos precisariam demonstrar aos credores privados que estavam comprometidos com o combate à corrupção e com o investimento das receitas em atividades que promovessem o crescimento. A solução política da Moyo era, portanto, uma suposta vantagem para todos os envolvidos.

A “solução capital” de Moyo forneceu a cobertura intelectual para a financeirização dos fluxos de capital para a África por meio da emissão dos chamados Eurobonds (ou seja, títulos emitidos em dólares e euros), cuja ascensão meteórica envolveria o continente em uma nova crise de dívida até 2020. A primeira emissão de um Eurobond por Gana em 2007 foi um ponto de inflexão para o continente. O bônus de estreia do país de 750 milhões de dólares foi emitido com muito alarde e foi muito procurado por investidores financeiros em Nova Iorque e Londres (Reuters, 2007). Em uma busca para satisfazer os apetites dos investidores, Gana emitiu dois Eurobonds adicionais, totalizando 2 bilhões de dólares, em 2013 e 2014. Outros países da África logo seguiram o exemplo (Mensah, 2014). Em 2011, a Zâmbia obteve sua primeira classificação de crédito soberano (uma espécie de pontuação de crédito) da agência de classificação Fitch. Pouco depois, o país emitiu dois Eurobonds em rápida sucessão, em 2012 e 2014, um cenário que aumentou a dívida externa da Zâmbia em incríveis 300% em três anos (Chelwa, 2015, 2020). O Quênia também entrou na onda, emitindo três Eurobonds entre 2014 e 2019 que totalizaram cerca de 5,5 bilhões de dólares (Wafula, 2021).

A emissão de Eurobonds no continente cresceu a um ritmo intenso na segunda década do século 21: em 2020, vinte e um países africanos haviam emitido Eurobonds (vários, em muitos casos). De acordo com o manual de Estatísticas da Dívida Internacional do Banco Mundial, o estoque da dívida do Eurobond para a África Subsaariana cresceu de cerca de 32 bilhões de dólares em 2010 para 135 bilhões de dólares em 2020, uma taxa de aumento de 322% (Banco Mundial, 2022). Em outras palavras, o estoque da dívida do Eurobond tinha mais do que triplicado em apenas dez anos.

A taxa de aumento do estoque da dívida em Eurobond entre 2010 e 2020 superou de longe outras fontes de dívida em moeda estrangeira na África. Por exemplo, a dívida multilateral do Banco Mundial, FMI, Banco Africano de Desenvolvimento e outras instituições aumentou cerca de 144% durante o mesmo período, uma taxa que é menos da metade do aumento da dívida em Eurobond. Da mesma forma, a dívida bilateral dos governos de países como China, França, EUA e Reino Unido para com os governos da África também aumentou a uma taxa de 145%, que também foi inferior à metade da taxa de aumento da dívida em Eurobond (Banco Mundial, 2022).

Esse último ponto sobre a dívida bilateral merece destaque, dado o argumento sobre a “diplomacia da armadilha da dívida” que se tornou comum com relação à dívida da China. O argumento alega que a China está usando a dívida para aprisionar a África em um ciclo perpétuo de endividamento e servidão. No entanto, os fatos apresentam um quadro diferente. Embora o manual de Estatísticas da Dívida Internacional do Banco Mundial não forneça uma repartição por país da dívida bilateral para a África que nos permita isolar o componente chinês, ele mostra que, em 2020, a dívida externa total da África em relação aos credores bilaterais (isto é, países) era de 115 bilhões de dólares, em comparação com a dívida de Eurobond de 135 bilhões. Além disso, o valor da dívida bilateral fornecido pelo Banco Mundial é para todos os credores bilaterais, implicando que a dívida do Eurobond ultrapassou toda a dívida dos credores bilaterais, o que inclui a China. Uma análise cuidadosa feita pela organização  Debt Justice mostra que a dívida africana com a China era de 83 bilhões de dólares em 2020, um número menor do que os 135 bilhões devidos aos detentores privados de obrigações (Debt Justice, 2022). Números sobre empréstimos chineses e a dívida da África produzidos por pesquisadores que trabalham na China Africa Research Initiative (CARI) na Universidade Johns Hopkins, Estados Unidos, são frequentemente citados em apoio ao argumento da diplomacia da armadilha da dívida (apesar de seus próprios pesquisadores terem publicado artigos desmascarando a narrativa da armadilha da dívida chinesa) (Brautigam; Rithmire, 2021). Entretanto, elas não são muito úteis nesse caso particular porque, segundo a própria CARI, seu banco de dados “não rastreia os desembolsos [da dívida] e os reembolsos” (China Africa Research Initiative, 2023). Em outras palavras, a CARI apenas informa sobre anúncios de contração de empréstimo em jornais, mas não rastreia se o empréstimo contratado saiu da China e, se saiu, se o governo beneficiário na África posteriormente o pagou ou pagou porções dele. Portanto, os números do CARI podem estar deturpados, exagerando em muito o verdadeiro montante da dívida chinesa para com a África.

Isso mostra que a atual crise da dívida soberana que atualmente atravessa o continente africano é, em grande parte, a criação de credores privados por meio da loucura do Eurobond que possuiu e tomou conta do continente na segunda década do século 21, ajudada pelas justificações intelectuais de Dambisa Moyo e outros. Os Eurobonds não resolveram o problema da corrupção que se dizia endêmica com a ajuda estrangeira, como Moyo argumentou que fariam. Por exemplo, diz-se que centenas de milhões de dólares da primeira emissão de Eurobond do Quênia “desapareceram”. Na Zâmbia, foram levantadas questões sobre para onde foi o dinheiro do Eurobond (Mutai, 2018). Em Moçambique, os empréstimos e títulos foram retirados ilegalmente e utilizados indevidamente por empresas estatais (conhecido como o escândalo do Tuna Bond). Como esses casos ilustram, os banqueiros e credores privados ocidentais facilitaram esse tipo de roubo (Spotlight on Corruption, 2022; Kuo, 2016).

Finalmente, a análise das fontes da dívida na África lança dúvidas sobre as atuais iniciativas multilaterais destinadas a resolver a crise da dívida soberana da África. Um exemplo é a Iniciativa de Suspensão do Serviço da Dívida (DSSI, na sigla em inglês), lançada pelo G20 em maio de 2020, logo após a pandemia de Covid-19 ter começado a enviar ondas de choque em todo o mundo, para encorajar os credores bilaterais e multilaterais a suspender o pagamento de juros sobre a dívida das nações mais pobres, incluindo as da África, por um ano. A DSSI dificilmente teve sucesso, pois muitos credores – com exceção de alguns, como a China – recusaram-se a suspender o pagamento de juros (García-Herrero et al, 2021). Além disso, muitos analistas observaram que a DSSI não era adequada para o propósito, já que se aplicava apenas à dívida oficial (multilateral e bilateral), enquanto a crise da dívida soberana foi em grande parte alimentada por uma crise de títulos privados, como mostrado acima.

Conforme a DSSI expirou em junho de 2021 e a crise da dívida soberana piorou, o G20 lançou o Quadro Comum para o Tratamento da Dívida, que se tornaria o mecanismo-guia para a reestruturação da dívida após os anos iniciais da pandemia (Ministério de Economia e Finanças do Governo da Itália, 2023). Infelizmente, esse mecanismo possui muitos dos mesmos problemas que afligiram a DSSI. Primeiro, a Estrutura Comum só tem mecanismos para tratar de crédito oficial. Mas, como a análise acima mostra, uma parte substancial (e de longe a maior fonte) da dívida soberana da África é devida a detentores de títulos e credores privados. Sua ausência restringe em grande parte as discussões sobre a reestruturação da dívida à esfera teórica, com pouco valor prático. Em segundo lugar, o Quadro Comum lança as bases para um comitê credor oficial, que no caso da Zâmbia é co-presidido pela França e pela China. A França é vista como representante do antigo Clube de Paris, um conjunto de países credores que juntos compõem uma parte considerável do crédito oficial concedido à Zâmbia. A China é uma co-presidente, dado seu surgimento como uma importante fonte de crédito para a África em geral e para a Zâmbia em particular. Entretanto, a estrutura e a governança do comitê de credores da Zâmbia com os dois co-presidentes deixou o país vulnerável a manobras geopolíticas e, no processo, paralisou em grande parte as perspectivas de uma verdadeira reestruturação da dívida a qualquer momento.

Uma solução permanente para a crise da dívida

Os 54 Estados africanos soberanos são muito diferentes uns dos outros, com línguas, histórias, desafios sociais e econômicos e possibilidades distintos. No entanto, eles estão unidos por um projeto político que foi institucionalizado por meio da União Africana e suas estruturas legais e organizacionais e por uma crise de dívida soberana neocolonial.

A seção final deste dossiê é dividida em duas partes. A primeira é uma declaração feita pelo Coletivo de Economistas Políticos Africanos, que está na raiz da análise apresentada neste dossiê. A segunda elabora a parte financeira de Um Plano para Salvar o Planeta, um documento elaborado por 26 institutos de pesquisa de todo o mundo (Alba-TCP, Tricontinental, 2021). Essas alternativas são provisórias e requerem muito mais elaboração teórica e prática, que é precisamente a tarefa do Coletivo de Economistas Políticos Africanos.

O FMI nunca é a resposta:

Uma declaração do Coletivo de Economistas Políticos Africanos

Muitos países do Sul Global, particularmente aqueles da África, estão atualmente em crise fiscal – em grande parte resultado de uma tempestade perfeita de eventos globais. A pandemia Covid-19 desencadeou uma recessão econômica global que, por sua vez, impactou as economias nacionais. A guerra em curso na Ucrânia perturbou as cadeias vitais de abastecimento global de alimentos, fertilizantes e energia, aumentando assim as contas de importação de muitos países e sobrecarregando seus orçamentos. A crise fiscal é fundamentalmente resultado de uma acumulação insustentável da dívida soberana na última década, alimentada pelo crédito barato das economias ocidentais e encorajada pelas instituições financeiras internacionais, incluindo o FMI. A pandemia de Covid-19 e a guerra na Ucrânia pioraram o que já era uma situação tênue.

Muitos países pobres estão se voltando para o FMI como uma fonte confiável de financiamento no momento atual, em grande parte motivados por afirmações de que o Fundo foi reformado de suas velhos e maus hábistos e não exige mais a austeridade como uma condicionalidade (Fundo Monetário Internacional, 2021). Em 2016, os economistas do FMI publicaram um mea culpa no qual eles (mais ou menos) confessaram os pecados do passado e prometeram que tinham virado uma nova página (Chelwa, 2016). As evidências, no entanto, sugerem tudo menos um FMI reformado. Um estudo da Organização Internacional do Trabalho que acompanhou cuidadosamente a condicionalidade do FMI em 2020, quando muitos países estavam lidando com os encargos financeiros e de saúde relacionados à pandemia de Covid-19, constatou que na maioria dos 148 países examinados, o FMI ainda exigia austeridade como condição para conceder assistência (Razavi et al, 2021).

O governo da Zâmbia, o primeiro país a inadimplir sua dívida como resultado da pandemia, concluiu recentemente um acordo de financiamento com o FMI com a condição de assinatura de “uma consolidação fiscal ampla, antecipada e sustentada”, nas palavras do FMI – em outras palavras, austeridade em preto e branco (Fundo Monetário Internacional, 2022d). O FMI quer que o governo zambiano reduza seus gastos em bilhões de dólares nos próximos três anos, o que será sentido com mais intensidade pela maioria pobre (Chelwa, 2022). O governo do Sri Lanka, um país cujo boom alimentado por contração de dívidas chegou a uma pausa espetacular no início deste ano, também está buscando assistência do FMI, com indicações precoces mostrando que as condições associadas ao acordo serão tão indefensáveis quanto o acordo zambiano (Doyle, 2022). O governo ganense também está procurando desesperadamente outro acordo com o FMI, este depois que o último foi celebrado como o acordo que “restauraria o brilho a uma estrela em ascensão na África” (Africanews, 2023; Fundo Monetário Internacional, 2019).

Tudo isso mostra que o FMI não pode ser a resposta para os desafios econômicos das nações mais pobres. Ao lado de suas instituições-irmãs, o FMI tem fornecido “assistência” aos países pobres desde sua criação, em 1944, e, no entanto, muitos desses países têm permanecido pobres apesar disso. A razão é que a assistência do FMI nunca enfrentou os fatores estruturais que continuaram a subjugar muitos países às fileiras dos pobres. Como foi diagnosticado há muitos anos por acadêmicos como Walter Rodney e Andre Gunder Frank, o desenvolvimento no Norte é sustentado pelo subdesenvolvimento no Sul (Gunder Frank, 1966; Rodney, 2018). Visto dessa forma, o FMI, como instituição arquetípica do Norte, tem o dever de manter e consolidar este status quo. De que outra forma se explica a solução do FMI para os males financeiros da Zâmbia, por exemplo? A receita do FMI ignora o fato de que as minas de cobre de propriedade estrangeira do país continuam a gerar bilhões para seus acionistas no exterior, mas pagam tão pouco em impostos em um país em que o imposto anual estimado só para um projeto de mineração poderia ter atingido quase a metade do orçamento federal de abastecimento de água e saneamento de 2020 (Nulé; Nsenduluka, 2021).

Um novo tipo de aparato institucional que promova a cooperação, e não a concorrência, é necessário para a liberação econômica da África e do Terceiro Mundo de modo mais geral. Isso significaria, por exemplo, estabelecer arranjos monetários que contornem o dólar estadunidense, que é uma forte alavanca da condicionalidade do FMI e uma arma da política externa dos EUA. Esse tipo de propostas há muito aguardadas já estão em andamento em partes do mundo, como na América Latina, onde o presidente brasileiro Luiz Inácio Lula da Silva e o presidente argentino Alberto Fernández propuseram o estabelecimento de uma moeda regional, a sur, que poderia ser usada para liquidar reclamações transfronteiriças e armazenar reservas. O árduo trabalho de descobrir os detalhes técnicos relacionados com a implementação de tais moedas regionais deve começar com seriedade (Salfiti, 2023). A África, por exemplo, precisa de um banco continental que seja totalmente de propriedade do povo e que sirva como uma ferramenta genuína para reforçar as políticas industriais soberanas. O altamente influente Banco Africano de Desenvolvimento, com sua significativa participação ocidental, não é adequado ao propósito (African Development Bank, 2023).

Além disso, há uma necessidade urgente de restaurar e revigorar a capacidade e a autonomia do Estado africano para cumprir com sua agenda de desenvolvimento. A capacidade e a autonomia do Estado dependem da capacidade de mobilizar adequadamente as receitas fiscais, uma área em que o Estado africano tem continuado a ter um desempenho abaixo do esperado. A relação imposto/PIB, uma medida de mobilização de recursos, permaneceu incrivelmente baixa na África, em grande parte como resultado de fluxos financeiros ilícitos que continuam a afastar bilhões de dólares do continente a cada ano (ATAF et al, 2022, p. 3). Como consequência, a prestação adequada do tipo de serviços sociais que sustentam a dignidade das pessoas (seguridade social, saúde, educação, etc.) continua a ser sufocada (Ortiz et al, 2019). Além disso, a baixa arrecadação de impostos nas nações mais pobres força muitos governos a buscarem a saída mais fácil, contraindo empréstimos nos mercados internacionais de capitais, pondo em marcha uma perigosa dinâmica de endividamento que, em última instância, leva os governos de volta aos braços pouco amorosos do FMI. Notavelmente, a condicionalidade do FMI raramente enfrenta o fato de que a capacidade e a autonomia do Estado tenham sido corroídas na África em grande parte como resultado das práticas de evasão fiscal das empresas transnacionais.

Igualmente problemático é o papel de liderança que o FMI e suas instituições aliadas assumiram na luta para salvar o planeta das mudanças climáticas. A resposta do FMI à mudança climática, que é influente dado seu papel desordenado no mundo, aponta o setor capitalista privado como a solução para os problemas do planeta (Africanews, 2022). Tudo isso é irônico, dado que o apetite insaciável do setor capitalista privado por lucros a todo custo tem sido responsável pela crise climática.

O Terceiro Mundo deve re-imaginar um caminho para sair de nossa crise atual que não dependa do FMI, de suas instituições aliadas e do capital ocidental. Os últimos setenta anos ou mais demonstraram que a dependência dessas instituições só serve para aprisionar o Terceiro Mundo em um estado perpétuo de subdesenvolvimento. Precisamos de um conjunto emancipatório de instituições e estruturas que levem à independência total do Terceiro Mundo.

Essa é uma tarefa que o Coletivo de Economistas Políticos Africanos (Cape, na sigla em inglês) decidiu assumir de forma séria. O Cape é um novo grupo de africanos vindos de diferentes estratos sociais que estão comprometidos com a emancipação econômica e, portanto, total, do continente africano e do Terceiro Mundo de forma mais ampla. O Cape espera reconquistar a bolsa de estudos e a política emancipatória de uma geração anterior de intelectuais que surgiu do movimento pós-independência nos anos 1960 e reformulá-la para responder às necessidades do mundo atual. As lições dessa geração e a infraestrutura institucional que ela construiu foram esquecidas em grande parte como resultado dos programas de ajuste estrutural (PAE) inspirados pelo FMI e pelo Banco Mundial, que começaram nos anos 1980. Os PAE são responsáveis pela destruição generalizada, incluindo a evisceração de comunidades acadêmicas progressistas na África e em grande parte do Terceiro Mundo. É precisamente essas comunidades que o Cape espera dar vida para reconstruir um presente e um futuro, que centralizam as necessidades e aspirações da maioria.

Áurea Mouzinho
Peter Magati
Cristal Simeoni
Hibist Kassa
Brian Kamanzi
Ndongo Samba Sylla
Grieve Chelwa
Ihsaan Bassier

Construindo alternativas financeiras para uma África e um Terceiro Mundo soberanos

Ao longo das últimas duas décadas, o estrangulamento dos detentores de títulos ocidentais e das IFIs controladas pelo Ocidente enfraqueceu à medida que outros países – principalmente a China – surgiram como os maiores parceiros comerciais dos Estados africanos e como os maiores emprestadores para esses Estados. É importante notar que o perdão da dívida pública e privada da China durante a pandemia pressionou as IFIs a repensar a dureza de seu modelo de governança do pagamento da dívida-austeridade.

A abertura proporcionada pelo financiamento chinês não é meramente uma oportunidade de pedir mais empréstimos: é uma oportunidade para os Estados africanos construírem projetos de desenvolvimento genuínos e soberanos nesse contexto. Esses projetos devem aproveitar múltiplas oportunidades para levantar fundos, e a fragilidade do poder do FMI também deve ser utilizada para fazer avançar as políticas fiscais e monetárias que são construídas sobre uma agenda comprometida com a solução dos problemas do povo africano, não facilitando as demandas dos ricos portadores de obrigações e dos Estados ocidentais que os apoiam. Diversos mecanismos estão em debate para evitar a armadilha do endividamento induzida pelo FMI. Alguns deles, ampliados a partir do Plano para Salvar o Planeta, estão listados abaixo.

Invalidar dívidas históricas e resgatar bens roubados:

• Renegociar todas as dívidas externas odiosas das nações mais pobres. Uma “dívida odiosa” é uma dívida contraída por um país sem o consentimento de seu povo, tal como durante uma ditadura militar (Kremer; Jayachandran, 2002).
• Apreender bens mantidos em paraísos fiscais ilícitos, que, desde 2010, totalizam pelo menos 32 trilhões de dólares (United Nations Conference on Trade and Development, 2020, p. 88).

Construir códigos fiscais progressivos:

• Desenvolver a capacidade dos departamentos fiscais de cada país, incluindo a infraestrutura fiscal digital.
• Implementar impostos sobre a riqueza e herança.
• Implementar taxas mais altas de tributação da renda, tais como ganhos de capital, que é feita por meio de especulação financeira por todas as entidades corporativas não-bancárias.
• Desestimular as atividades de transferência de lucros das corporações multinacionais e adotar uma abordagem unitária para tributar a participação nos lucros globais gerados pelas subsidiárias das corporações multinacionais.

Reformar a infraestrutura bancária nacional:

• Democratizar o sistema bancário, expandindo o papel e o tamanho dos bancos públicos e implementando mais regulamentações e transparência para os bancos privados.
• Aplicar limites máximos como uma porcentagem do passivo sobre a atividade bancária especulativa dos bancos comerciais.
• Regulamentar as taxas de juros que os bancos cobram por bens específicos, tais como empréstimos habitacionais.
• Implementar regulamentos rigorosos para os fundos de pensão para que a poupança do povo não seja utilizada de forma imprudente para especulação financeira e incentivar a criação de fundos de pensão do setor público.

Construir fontes alternativas de financiamento para as armadilhas de endividamento-austeridade do FMI:

• Estabelecer controles de capital para evitar tanto a fuga de capital estrangeiro quanto doméstico, políticas que até o FMI argumenta serem importantes (Fundo Monetário Internacional, 2022a). Como destacado anteriormente, a fuga de capitais não é apenas prejudicial para os mercados financeiros locais: ela também rouba o continente dos recursos necessários para conduzir uma agenda de desenvolvimento autônomo. Com controles de capital, os governos serão capazes de elaborar políticas monetárias eficazes em um ambiente que não seria fustigado por choques e fragilidades inesperadas. Os controles de capital devem ser implementados juntamente com um sistema robusto de coleta de impostos sobre a riqueza, políticas de distribuição pró-trabalho e a prevenção da dolarização.
• Atrair investimentos de instituições que não impõem condições de ajuste estrutural, tais como a Iniciativa do Cinturão e Rota (ICR) e o Novo Banco de Desenvolvimento dos BRICS. A ausência de condições semelhantes às do SAP nessas fontes emergentes e alternativas de capital explica sua crescente popularidade no Sul e na África, em especial.
• Aproveite os acordos de swap do banco central em moeda local (como os oferecidos pelo Banco Popular da China).
• Adotar tetos nas taxas de juros que os credores comerciais e multilaterais cobram dos países em desenvolvimento.

Aprimorar o regionalismo:

• Incentivar a criação de mecanismos regionais de comércio e reconciliação.

Notas

Referências bibliográficas