Cómo la reducción selectiva de la pobreza cambió la estructura de gobernanza rural en China
“Cómo la reducción selectiva de la pobreza cambió la estructura de gobernanza rural en China” (精准扶贫如何改变乡村治理结构) se publicó originalmente en Wenhua Zongheng (文化纵横), número 3 (junio de 2020).
A diferencia de los esfuerzos convencionales del gobierno chino para reducir la pobreza, el programa de reducción selectiva de la pobreza (精准扶贫, jīngzhǔn fúpín), lanzado en 2013, tiene las características propias de la gobernanza de campaña (运动式治理, yùndòng shì zhìlǐ). La erradicación de la pobreza extrema era el objetivo central en torno al cual se articulaba la política socioeconómica en las zonas rurales pobres. A finales de 2020, tras ocho años de arduo trabajo, se alcanzó este objetivo.
Las autoridades locales movilizaron tenazmente recursos humanos y materiales, y aplicaron medidas excepcionales para cumplir los objetivos de reducción de la pobreza dentro de los plazos establecidos1. En muchas localidades, los gobiernos emplearon métodos casi militares para avanzar en los esfuerzos de reducción de la pobreza, alterando muchas de las convenciones existentes. Aunque la gobernanza de campaña a menudo se caracteriza por medidas extraordinarias y puede producir resultados extraordinarios, algunas investigaciones sugieren que es difícil mantener este estilo de gobernanza en periodos regulares de gobierno. En cualquier caso, la gobernanza de campaña puede tener un impacto importante en las estructuras de gobernanza convencionales.
En este artículo se examinarán las repercusiones que ha tenido y tendrá en la gobernanza rural el estilo de campaña de reducción selectiva de la pobreza. En primer lugar, se ofrece una visión general de los problemas existentes en la gobernanza rural. En segundo término, se analiza hasta qué punto la campaña ha modificado la estructura existente de la gobernanza rural. Por último, se evalúa si los mecanismos de gobernanza adoptados en el marco de la reducción selectiva de la pobreza podrán adaptarse a las condiciones normales una vez finalizada la campaña y tener un impacto duradero en la gobernanza rural. En el artículo se sostiene que, debido al éxito de la reducción selectiva de la pobreza a la hora de abordar las deficiencias de la gobernanza rural y alcanzar sus objetivos, la campaña tiene potencial para efectuar cambios a largo plazo mediante la institucionalización de sus prácticas y metodologías.
Dilemas de la gobernanza rural
Las políticas de gobernanza rural y de lucha contra la pobreza se enfrentaban a serios dilemas antes de la puesta en marcha de la estrategia de reducción de la pobreza. La derogación de los impuestos agrícolas en 2006 provocó la desintegración de la sociedad rural, numerosas dificultades en los sistemas tradicionales de gobernanza rural y el distanciamiento entre el poder y los recursos de los gobiernos a nivel comunitario y su responsabilidad social2. La distribución de los recursos para combatir la pobreza, destinados principalmente a las provincias y aldeas definidas como afectadas por la pobreza o pobres, generó una dinámica incómoda en la que los gobiernos locales y las organizaciones de las aldeas compitieron por esas definiciones para acceder a los recursos. También provocó desequilibrios en la asignación de recursos, al no considerar a los hogares pobres de las aldeas no incluidas. En consecuencia, han existido tensiones entre diversos grados del mundo rural y entre éste y el Estado.
Las aldeas se perciben a menudo como comunidades vivas, donde los habitantes la conservan mediante prácticas basadas en valores compartidos y reciprocidad, así como en sólidas instituciones locales. Tanto en la concepción de la China rural del sociólogo y antropólogo chino Fei Xiaotong (费孝通) como en la descripción de la economía moral del campesino del politólogo y antropólogo estadounidense James C. Scott, el mundo rural se representa en gran medida distanciado del Estado. Sin embargo, en realidad, los pueblos chinos no han estado tan alejados de éste. Aunque han tenido características de comunidades vivas, también han existido bajo el dominio del Estado. Más aún, a medida que el Estado ha mejorado su capacidad de gobierno, la tendencia ha sido gobernar los pueblos de forma cada vez más directa. La fuerza de la gobernanza rural del Estado está determinada en gran medida por su capacidad para administrar sus normas y su autoridad en las localidades.
Con frecuencia se piensa que las comunidades pequeñas y grandes están en una relación de suma cero, donde la intervención del Estado reduce la autonomía de las comunidades pequeñas y la autonomía de éstas, minimiza la influencia del Estado en las aldeas. Sin embargo, en lo que va del siglo XXI, la relación no ha sido tan clara en China, ya que tanto las comunidades pequeñas como las grandes han tenido dificultades en la gobernanza rural.
Las aldeas chinas, como comunidades vivas, se debilitaron e incluso se desintegraron en las décadas posteriores a la reforma rural iniciada en los años ochenta. Este proceso tuvo dos elementos clave: la instauración del sistema de responsabilidad familiar en la producción agrícola (包产到户, bāochǎn dào hù) y el establecimiento de comités de aldea (村民委员会, cūnmín wěiyuánhuì). La primera medida sustituyó al sistema de agricultura colectiva implantado durante el proceso de reforma agraria de la década de 1950. Permitió a los hogares individuales contratar tierras y tener mayor autonomía sobre su producción agrícola, sentando las bases de la economía de mercado en las zonas rurales. Mientras tanto, la segunda medida pretendía reconstruir la comunidad de la aldea mediante el autogobierno de los aldeanos. Sin embargo, el éxito de estas dos medidas fue significativamente divergente. Por un lado, la contratación de tierras y la producción doméstica avanzaron continuamente, con la individualización de los agricultores impulsada por la economía de mercado y la mayor autonomía y movilidad social de los miembros de las aldeas; por otro, se encontraron numerosas dificultades con las comunidades de las aldeas. Los comités debían proteger a los campesinos, pero en un contexto de desintegración de las comunidades de aldea, los líderes de la mayoría de las zonas dejaron de actuar como organizadores del pueblo o se aprovecharon de sus cargos para asegurarse beneficios privados. El número de organizaciones de aldea capaces de ejercer el liderazgo disminuyó significativamente y los pobladores a menudo eran incapaces de exigir responsabilidades a sus dirigentes. Por su parte, éstos también se esforzaban con dificultad por servir a los campesinos y aplicar eficazmente las políticas gubernamentales destinadas a beneficiar a los campesinos a nivel comunitario.
A la vez que se debilitaban las pequeñas comunidades, la eficacia del Estado en la gobernanza rural también disminuyó durante las tres décadas posteriores a la reforma rural, alcanzando su punto más bajo a principios del siglo XXI. Con la derogación de la recaudación de impuestos agrícolas en 2006, comenzó la política de “la industria nutre la agricultura, las ciudades apoyan las zonas rurales” (工业反哺农业、城市反哺农村, gōngyè fǎnbǔ nóngyè, chéngshì fǎnbǔ nóngcūn). Su objetivo era dirigir más recursos de los centros urbanos a las zonas rurales para favorecer su desarrollo, infraestructuras y bienestar social mediante la puesta en marcha de diversas protecciones, subsidios y subvenciones para las comunidades y la población rural. En la práctica, sin embargo, el Estado tuvo dificultades para hacer realidad estos objetivos. Aunque las transferencias del gobierno central a las zonas afectadas por la pobreza aumentaron considerablemente y el Estado mejoró su oferta de bienestar social, le fue muy difícil definir objetivos políticos claros y desarrollar mecanismos eficaces para asignar recursos a las poblaciones destinatarias3. Así, por ejemplo, las subvenciones destinadas a fomentar la producción de grano tuvieron una incidencia limitada en el entusiasmo de los agricultores porque el gobierno central se esforzó por definir a los agricultores productores de grano y sólo concedía subvenciones en función del tamaño de las tierras contratadas por los campesinos. Del mismo modo, el sistema de subsidios de subsistencia rural, destinado a cubrir las necesidades básicas de los hogares con rentas bajas, encontró numerosos obstáculos, como las dificultades para recopilar datos sobre los ingresos de los hogares e identificar a los hogares que cumplían los requisitos. A todo esto se sumaba la corrupción de los funcionarios rurales que daban un trato preferente a familiares y amigos e incluso utilizaban los subsidios como herramienta de negociación contra los agricultores. Como resultado, las ayudas de subsistencia rurales no se destinaron eficazmente a los más necesitados. En pocas palabras, al Estado le resultaba difícil alcanzar sus objetivos de desarrollo y bienestar rural con el sistema administrativo existente.
La asignación de recursos para la reducción de la pobreza tendría que haber estado guiada por la precisión y la equidad, pero en la práctica se vio influenciada por muchos otros factores. El gobierno central se concentró en prestar apoyo a las zonas afectadas por la pobreza, concediendo fondos especiales de mitigación de la pobreza a las zonas pobres adyacentes, las provincias, las aldeas y los hogares designados como objetivos clave de mitigación de la pobreza. Siguiendo el Programa Prioritario de Siete Años para la Reducción de la Pobreza, cuyo objetivo era sacar a 80 millones de personas de la pobreza absoluta entre 1994 y 2000, se destinaron principalmente recursos a las provincias más afectadas. Esto produjo una consecuencia adversa, ya que las provincias rurales competían entre sí para ser designadas como asoladas por la pobreza, fenómeno denominado en China como “competencia por quién le sienta mejor ‘el sombrero de la pobreza’” (争戴贫困帽子, zhēng dài pínkùn màozi). Algunos gobiernos regionales incluso celebraban su inclusión en la lista de regiones asoladas por la pobreza. Desgraciadamente, a menudo la identificación de las provincias o aldeas afectadas por la pobreza no sólo se debía a sus bajos ingresos o a su retraso en el desarrollo, sino que también estaba influenciada por las presiones de diversos grupos de interés, a veces rivales. Con esos grupos y partidos compitiendo por los recursos, resultaba difícil alcanzar eficazmente los objetivos de mitigación de la pobreza.
Tras completar su primer plan de diez años para la reducción de la pobreza, de 2001 a 2010, el enfoque del gobierno central cambió. Elevó significativamente el umbral de la pobreza, primero en 2010 y luego en 2013, estableciendo un cronograma preciso para erradicar la pobreza absoluta y completar la construcción de una sociedad moderadamente próspera en todos los aspectos para 20204. Con este nuevo estándar, el alcance de la erradicación de la pobreza se amplió enormemente, ya que la población considerada empobrecida se quintuplicó con creces, pasando de menos de 30 millones de personas a 160 millones. La incidencia de la pobreza rural aumentó de forma similar, pasando de menos de 3% a más de 17% y el número de regiones afectadas por la pobreza se elevó a 832. Además, también aumentó el estándar cualitativo para la reducción de la pobreza, que ahora aspira a “dos seguridades y tres garantías” (两不愁三保障, liǎng bù chóu sān bǎozhàng), lo que significa que, para 2020, los pobres de las zonas rurales tendrían asegurada una alimentación y vestimenta adecuadas, acceso garantizado al sistema público de educación, servicios médicos básicos y vivienda segura, incluyendo agua potable y electricidad (algunas localidades también formularon garantías específicas basadas en las condiciones locales, como el suministro garantizado de agua potable en zonas áridas). Para sacar de la pobreza a un número tan elevado de pobres en tan poco tiempo, el Estado tuvo que incrementar enormemente la cantidad de recursos que destinaba a la tarea. De 2015 a 2020, los fondos del gobierno central para combatir la pobreza aumentaron en un promedio de 20.000 millones de yuanes (unos 2.800 millones de dólares) al año. Más importante aún, los tipos de financiamiento para la lucha contra la pobreza se diversificaron, incluyendo fondos integrados, fondos sociales y diversos instrumentos financieros. La cantidad total de recursos invertidos por el Estado destinados a la lucha contra la pobreza no tenía precedentes, pero planteó nuevos retos a la gobernanza rural. Lograr los objetivos de reducción de la pobreza era más complejo y difícil que simplemente aumentar los ingresos. Exigía cambios fundamentales en el sistema de gobernanza rural de las zonas pobres.
Gobernanza rural en el marco de la lucha contra la pobreza
El secretario general del Partido Comunista de China (PCCh), Xi Jinping, propuso en 2013 el concepto de reducción selectiva de la pobreza. Poco después, en 2015, especificó que esta política requería precisión en seis áreas: en primer lugar, en la identificación de los pobres, garantizando que los receptores de la ayuda fueran, de hecho, los necesitados; segundo, en la alineación de los proyectos y la ayuda con las necesidades de los pobres; tercero, en la provisión y el uso de los recursos; cuarto, en la aplicación de medidas adecuadas para cada hogar; quinto, en el envío de funcionarios del partido para llevar a cabo medidas de reducción de la pobreza en aldeas individuales, y sexto en la evaluación del cumplimiento de las expectativas. Para garantizar el éxito de la lucha contra la pobreza hubo que introducir varios cambios fundamentales en el sistema de gobernanza rural, como la creación de un nuevo sistema de recopilación y análisis de información más transparente para las aldeas y los agricultores; el establecimiento de un mecanismo de gobernanza directa del Estado en las aldeas, con un gran número de funcionarios asignados para participar directamente en la gobernanza diaria de las aldeas; y la institucionalización de mecanismos de participación de los campesinos en los asuntos públicos. Estos cambios han mejorado la gobernanza del Estado y la provisión de bienestar social en las zonas rurales.
La estrategia de reducción selectiva de la pobreza dependía de la recopilación de datos de alta calidad. A partir de 2014, se llevaron a cabo investigaciones detalladas para identificar cada hogar pobre, sus causas específicas de pobreza y las medidas concretas contra la pobreza que debían aplicarse. La información recopilada se utilizó para generar una base de datos electrónica con archivos de cada hogar pobre, aldea, provincia y región de todo el país. Los hogares pobres se registraron individualmente en la base de datos que les proporcionó un manual de reducción de la pobreza, que contenía un resumen de sus condiciones básicas y las causas, su plan de reducción y la información de contacto del funcionario responsable de su hogar. En 2005, el gobierno central había intentado desarrollar un sistema de registro de alivio de la pobreza que incluía un programa de prueba en ocho provincias. Sin embargo, debido a las limitaciones de recursos humanos, materiales y de la capacidad de investigación del Estado, estos esfuerzos no tuvieron éxito. La movilización administrativa a gran escala en el marco de la reducción selectiva de la pobreza permitió completar finalmente esta tarea.
El sistema de registro electrónico mejoró los esfuerzos de mitigación de la pobreza de China en dos sentidos. En primer lugar, la identificación más precisa de los hogares y pueblos pobres, lo que permitió dirigir mejor los recursos a los destinatarios apropiados y orientar las medidas específicamente a las necesidades de los destinatarios. En segundo término, los datos recogidos proporcionaron al gobierno central una imagen más actualizada de las condiciones a nivel comunitario y, en consecuencia, un mejor conocimiento de las zonas rurales. Esto ayudó a la toma de decisiones, la formulación de políticas específicas y la evaluación de los esfuerzos de reducción de la pobreza.
Algunos han criticado que la digitalización de la gobernanza de la reducción de la pobreza, ha desvinculado el proceso de la vida en las aldeas y de la gobernanza a nivel comunitario. Otros han señalado que la digitalización y los mecanismos tecnológicos no pueden abordar los problemas de la gobernanza a nivel comunitario5. Por otra parte, debido a la fuerte dependencia de los datos en la toma de decisiones por parte del gobierno central, los trabajadores de la lucha contra la pobreza a nivel comunitario dedicaron una gran cantidad de tiempo a tareas administrativas relacionadas con la recopilación de datos, tales como rellenar formularios. Ello los apartó de su trabajo real de lucha contra la pobreza y, en algunas zonas, dio lugar a un formalismo excesivo lo que finalmente llevó al gobierno central a establecer directrices para reducir la recopilación innecesaria de datos.
Sin embargo, a medida que avanzaba la lucha contra la pobreza, mejoraron el proceso de recopilación de datos, la calidad de los datos obtenidos y su aplicación en la gobernanza. En primer lugar, mediante la aplicación de revisiones de los procedimientos para verificar los datos tras su recogida inicial, éstos se hicieron gradualmente más precisos y objetivos. En segundo lugar, la actualización dinámica de los datos también mejoró la calidad de la información. El objetivo del sistema de registro era verificar las pronósticos estadísticos generales del número de hogares pobres, realizando investigaciones sobre el terreno. A medida que avanzaba la mitigación selectiva de la pobreza y disminuía el número de hogares pobres, los pronósticos estadísticos se hacían menos fiables, y aumentaba la importancia de disponer de datos precisos hogar por hogar. Desde 2017, la base de datos de registro de la pobreza no se limita a los pronósticos estadísticos generales. Su dinámica se ajusta en función de los resultados de las investigaciones en terreno. En tercer lugar, el sistema de registro de reducción de la pobreza sentó las bases de la gobernanza rural basada en la información. En el futuro, a medida que los gobiernos a nivel comunitario adquieran más experiencia en la recopilación de datos y puedan integrarlos en diferentes departamentos y niveles gubernamentales, la información desempeñará un papel cada vez más importante en la gobernanza rural.
La gobernanza basada en la información aumentó la transparencia pública en las zonas rurales, pero no fue capaz de mejorar por sí sola la eficacia de la reducción selectiva de la pobreza. Contó con el apoyo de un cambio en las prioridades de los gobiernos locales y una mayor distribución de los recursos a nivel comunitario. Tras la reforma rural de la década de 1980 que impulsó el rápido desarrollo económico de China, los gobiernos locales priorizaron la eficiencia económica y centraron sus recursos en sectores de rápido desarrollo. Mientras tanto, el gobierno central priorizó el desarrollo de las zonas urbanas y se centró en general en la maximización del Producto Interno Bruto (PIB). La campaña de lucha contra la pobreza pretendía reorientar las prioridades gubernamentales, tanto a nivel central como local, situando la erradicación de la pobreza en las zonas pobres en el primer lugar de la agenda. De arriba abajo, se orientó a los gobiernos locales y a los líderes del Partido Comunista de China para que consideraran la reducción de la pobreza como su principal tarea, lo que condujo a un cambio en los objetivos, la asignación de recursos y el trabajo de los gobiernos locales y los comités del partido. Al hacer de la mitigación de la pobreza la prioridad en las zonas pobres, el desarrollo económico tuvo que servir a este fin, en lugar de centrarse exclusivamente en el crecimiento.
Junto con este cambio de prioridades, el gobierno central aumentó la distribución de recursos a los niveles inferiores de gobierno. Estos recursos no sólo han incluido fondos y suministros, sino, también recursos humanos, lo que es más importante. Se ha necesitado un mayor número de personal para hacer frente a la débil organización administrativa de las aldeas pobres y avanzar en la reducción selectiva de la pobreza, ya que las instituciones locales tradicionales carecían de capacidad, tanto para distribuir grandes cantidades de recursos a los hogares y las aldeas, como para aplicar los nuevos métodos de gobernanza asociados a la campaña. Las organizaciones de aldeas de las zonas pobres carecían de personal suficiente, a menudo con tres funcionarios como máximo. Por ello, eran incapaces de gestionar grandes cantidades de recursos o administrar procedimientos complejos. En relación a esto, las organizaciones tenían una base de conocimientos muy deficiente. Se vieron desbordadas por la afluencia de nuevos conceptos, métodos y procesos tecnológicos para aliviar la pobreza, como la recopilación de datos a gran escala sobre los hogares pobres y la selección de industrias y mercados en los que invertir. Además, la mayoría de los funcionarios de las aldeas estaban inmersos en las relaciones sociales de su comunidad, lo que daba lugar a sesgos que socavaban la objetividad en la toma de decisiones, a la hora de distribuir equitativamente las grandes cantidades de recursos de reducción de la pobreza que las aldeas pobres recibían del gobierno central. Era necesario contar con apoyo externo.
Para hacer frente a la escasez de recursos humanos en las zonas rurales, aumentar la capacidad administrativa en los niveles inferiores y fortalecer la gobernanza rural, el PCCh envió equipos de trabajo residentes (驻村工作队, zhù cūn gōngzuò duì) y primeros secretarios del partido (el principal funcionario del partido en una zona) para vivir en aldeas pobres y prestarles asistencia. Desde 2013, más de tres millones de funcionarios de los niveles superiores del gobierno, empresas estatales y otras instituciones públicas han sido enviados como parte de 255.000 equipos de trabajo residentes para vivir en aldeas durante al menos dos años y trabajar en la reducción selectiva de la pobreza6. Algunos investigadores han cuestionado el impacto de los equipos de trabajo residentes, argumentando que carecían de un conocimiento suficiente de las situaciones locales y de experiencia en producción agrícola, y que también se enfrentaban a la resistencia de las autoridades locales. Sin embargo, en conjunto, la investigación indica que los equipos de trabajo residentes llevaron más recursos de lucha contra la pobreza a las zonas rurales y desempeñaron, gradualmente, un papel directivo en los esfuerzos de reducción de la pobreza7.
El envío de equipos de trabajo residentes a las aldeas pobres en el marco de la reducción selectiva de la pobreza fue una continuación de la política existente de asistencia de contraparte (对口帮扶, duìkǒu bang fú), en virtud de la cual los niveles inferiores de los gobiernos se apoyan mutuamente. En lugar de limitarse a prestar asistencia, los equipos de trabajo residentes recibieron la responsabilidad de llevar a cabo la reducción de la pobreza en sus aldeas, lo que incluía la gestión de los recursos para cumplir el objetivo, la visita a los hogares pobres, realización de registros, recopilación de datos, y la aplicación de medidas contra la pobreza. Por lo general, los equipos de trabajo residentes debían permanecer en la aldea asignada más de veinte días al mes, por lo que participaban en todo el proceso de reducción de la pobreza. Para abordar las dificultades iniciales a las que se enfrentaban los equipos de trabajo residentes a la hora de llevar a cabo la gobernanza de la lucha contra la pobreza, en 2015 el PCCh comenzó a asignar primeros secretarios del partido en la mayoría de las aldeas pobres para que sirvieran al mismo tiempo como jefes del equipo de trabajo residente de su aldea. Esta medida resolvió la dificultad institucional de integrar los equipos de trabajo residentes en la toma de decisiones de las aldeas. La mejora de la gobernanza social de las aldeas se convirtió en una responsabilidad fundamental de estos dirigentes, quizá incluso más importante que su deber de promover el desarrollo económico de las aldeas8.
El desplazamiento a gran escala de personal a las aldeas afectadas ejemplifica el estilo de gobernanza de la campaña de reducción selectiva de la pobreza. Aunque los equipos de trabajo residentes diferían en cuanto a su trabajo, métodos e intervención en los asuntos de las aldeas, desde una perspectiva institucional más amplia, a través de este mecanismo el Estado podía influir directamente en la gobernanza a nivel de aldea. Como tal, la reducción selectiva de la pobreza no consistía simplemente en que el gobierno central canalizara recursos hacia las zonas rurales. Era una extensión del poder estatal al nivel de las aldeas. Desde la identificación de los hogares pobres hasta el establecimiento de normas de reducción pobreza, numerosas medidas formuladas por el Estado se aplicaron a nivel de aldea.
Junto a una mayor participación del Estado en la administración de las aldeas, también se acentuó la participación de los habitantes. En teoría, el autogobierno de los aldeanos debía ser la base de las comunidades rurales. Por ejemplo, en la década de 1980, se crearon comités de aldea, elegidos y supervisados por los aldeanos, y en la década de 1990 el gobierno central promovió la participación comunitaria en la reducción de la pobreza. Sin embargo, en la práctica muchos obstáculos impidieron la realización del autogobierno. Por ejemplo, aunque la gobernanza de las aldeas se basaba en el sistema de una persona, un voto, las decisiones políticas estaban a menudo entrelazadas e influenciadas por los intereses de familias, facciones y otros poderes. Además, debido al deterioro de las comunidades rurales y a la falta de recursos y de un entorno social propicio, resultaba difícil promover y salvaguardar la democracia dentro de las aldeas. En consecuencia, la participación pública en la reducción de la pobreza era poco más que una formalidad.
La lucha contra la pobreza focalizada reforzó la voz de los aldeanos, especialmente la de los hogares pobres. En primer lugar, la mayor transparencia y apertura públicas mejoraron la participación de los aldeanos, principalmente a través de la identificación de los hogares afectados por la pobreza y la evaluación de las medidas para su reducción. Los hogares pobres designados recibieron más recursos para reducir la pobreza y aunque esto ha provocado disputas entre los aldeanos, especialmente cuando las diferencias de ingresos no eran evidentes, la transparencia pública demostró ser un remedio eficaz para estos conflictos. En el marco de la reducción selectiva de la pobreza, la confirmación de los hogares pobres requería un anuncio público y estaba sujeta a la aprobación de los aldeanos. La satisfacción de los aldeanos era también un factor importante en la evaluación de las medidas de reducción de la pobreza. En este caso, la participación de los aldeanos no era abstracta. Tenía un alcance y una forma precisos, lo que fomentaba altos niveles de participación. En segundo lugar, y lo que es más importante, las estrictas inspecciones descendentes de los esfuerzos de reducción de la pobreza crearon un canal para que las opiniones de los aldeanos llegaran a los niveles superiores del gobierno, promoviendo la rendición de cuentas mediante la presión de los funcionarios de nivel superior sobre los de nivel inferior (un mecanismo de participación de los aldeanos que difería de los modelos y concepciones tradicionales). En el periodo de reducción selectiva de la pobreza, la participación de los aldeanos y la autoridad centralizada se reforzaban mutuamente. La autoridad centralizada reforzaba la voz y la participación de los aldeanos mediante la presión sobre los funcionarios locales, mientras que la participación de los aldeanos permitía al gobierno central evaluar a los funcionarios locales y garantizar el cumplimiento de sus objetivos a nivel comunitario.
En última instancia, la reducción selectiva de la pobreza estableció un nuevo mecanismo de gobernanza rural en las zonas rurales afectadas por la pobreza, tendiendo un puente entre los responsables políticos oficiales y los sujetos de las políticas de reducción de la pobreza. Gracias a este mecanismo, el gobierno central estaba mejor informado de las condiciones existentes en la comunidad y, mediante la presión descendente, los aldeanos participaban más, lo que hacía que las políticas gubernamentales se tradujeran en mejores acciones y resultados a nivel de base.
El potencial para cambios duraderos en la gobernanza rural
El nuevo mecanismo de gobernanza rural desarrollado en el proceso de reducción selectiva de la pobreza desempeñó un papel crucial en el logro de la erradicación de la pobreza extrema a finales de 2020 y abordó eficazmente problemas políticos rurales de larga data. Sin embargo, la posibilidad de que estos cambios se trasladen a los periodos convencionales de gobernanza y tengan un impacto duradero en las zonas rurales depende de si este mecanismo puede adaptarse a circunstancias cambiantes. Existen tres factores importantes que indican que los cambios estructurales en la gobernanza rural perdurarán.
En primer lugar, la distribución de los recursos administrativos nacionales a los niveles inferiores de gobierno es una tendencia importante que continuará tras el fin de la campaña de reducción de la pobreza. Antes de la campaña, el conjunto de talentos locales y la estructura institucional de la mayoría de las aldeas eran insuficientes para apoyar el desarrollo a largo plazo, y las aldeas pobres no podían gestionar la afluencia de recursos destinados a la reducción de la pobreza. En los últimos años, la provisión de recursos administrativos a las zonas rurales por parte del Estado reforzó a las instituciones comunitarias, apoyó el retorno de los talentos rurales a sus comunidades desde las zonas urbanas, animó a los aldeanos destacados a participar en la gobernanza rural y desarrolló economías colectivas rurales para ayudar a las aldeas a retener a sus talentos en desarrollo y atraer a los talentos que regresan de las ciudades. Sin embargo, China sigue inmersa en un proceso de rápida urbanización. La población rural continuará emigrando y el retorno de personal calificado a las zonas rurales acaba de comenzar. En este contexto, la distribución de recursos administrativos a niveles inferiores es indispensable para mantener el orden social rural y realizar una gobernanza rural eficaz.
En segundo lugar, el Estado desempeñará un papel cada vez más importante en las zonas rurales, en términos de construcción de infraestructuras y suministro de bienes públicos. Durante el período de reducción selectiva de la pobreza, el Estado centró principalmente su apoyo en las zonas rurales afectadas por la pobreza. Sin embargo, como parte de la estrategia más amplia de revitalización rural, más zonas rurales se beneficiarán de los recursos del Estado. En este proceso, la transparencia pública respecto a los hogares y pueblos beneficiarios seguirá siendo importante para evitar disputas e impedir que la distribución de los recursos se vea influenciada por las luchas de poder locales. En consecuencia, será necesario que el Estado construya a partir de la base de datos de registro de lucha contra la pobreza y desarrolle un sistema general de información rural. Por ejemplo, para identificar a la población que tiene una pobreza relativa, se necesita información tanto de los hogares pobres como de los que no lo son, porque la pobreza relativa sólo puede definirse mediante una amplia comparación entre toda la población rural. En resumen, a medida que el Estado invierta más recursos en las zonas rurales, necesitará y dependerá cada vez más de los sistemas de información.
En tercer lugar, el desarrollo rural gravita hacia las zonas donde hay altos niveles de participación de los aldeanos en los asuntos públicos. En un contexto de gran fuga de jóvenes calificados y envejecimiento de la población, las comunidades rurales se han vaciado. Por ello, se requieren sólidas garantías institucionales para asegurar la participación de los aldeanos. El mecanismo de participación de los aldeanos en el marco de la reducción selectiva se basaba en una mayor transparencia pública en los asuntos rurales, la creación de un canal eficaz de retroalimentación de las bases a los funcionarios de alto nivel, y una estricta evaluación y rendición de cuentas de los administradores rurales. De este modo, la participación ascendente estaba garantizada por el apoyo descendente, aunque el proceso difería de los modos tradicionales de autogobierno de los aldeanos. En la actualidad, el objetivo no es recrear los sistemas tradicionales de gobierno de las aldeas, sino desarrollar mecanismos de participación que faciliten la distribución eficaz de los recursos estatales a las zonas rurales. Por lo tanto, la participación no debe limitarse a la concesión de derechos superficiales a los aldeanos: lo más importante es que debe haber garantías institucionales concretas que aseguren que los aldeanos pueden participar.
Los mecanismos de gobernanza en el marco del alivio selectivo de la pobreza han promovido cambios importantes en la gobernanza rural, pero no pueden reproducirse sin más en el futuro, en períodos ordinarios de gobernanza. Tras completar las tareas de pobreza focalizada, algunas provincias anteriormente afectadas por la pobreza han intentado adaptar los mecanismos de gobernanza de la campaña (en particular, el programa de equipos de trabajo residentes) a su sistema convencional de gobernanza. Sin embargo, en estos intentos se han encontrado con dos dificultades principales.
La primera dificultad es el elevado costo de las medidas de gobernanza al estilo de las campañas. Por ejemplo, para completar el sistema de registro de reducción de la pobreza y garantizar su alta calidad, se movilizó a más de dos millones de funcionarios para que trabajaran durante ocho meses sólo para revisar los datos. Mientras tanto, el programa de equipos de trabajo residentes exigió la redistribución de más de tres millones de funcionarios públicos para trabajar a tiempo completo en las aldeas, lo que no sólo ocasionó elevados costos en términos de subsidios, formación, supervisión y construcción de alojamientos, sino también en términos de causar importantes trastornos a las demás instituciones gubernamentales, que tuvieron que asumir responsabilidades adicionales en materia de reducción de la pobreza. Además, la rotación de los equipos de trabajo residentes entre distintos pueblos dificultó la continuidad de la labor y la acumulación de experiencia y conocimientos localizados por parte de los funcionarios. Tanto desde el punto de vista financiero como de los recursos humanos, los mecanismos de gobernanza de la reducción selectiva de la pobreza tuvieron un elevado costo y no pueden trasladarse fácilmente a los periodos convencionales de gobernanza rural.
La segunda dificultad radica en el bajo nivel de institucionalización de los mecanismos de gobernanza destinados a reducir la pobreza y en las dificultades para equilibrar las distintas responsabilidades gubernamentales. La gobernanza de campaña se centra en un único objetivo y adopta métodos diversos y, en ocasiones, extraordinarios para alcanzarlo, algunos de los cuales pueden ser insostenibles e incluso dar lugar a desequilibrios o injusticias. Durante el periodo de reducción selectiva de la pobreza, la tarea central en las zonas pobres era reducir la pobreza, invirtiéndose una gran cantidad de recursos humanos y materiales para cumplir los objetivos y apuntalar los puntos débiles. Inevitablemente, esto dio lugar a que se pasaran por alto aquellas tareas que quedaban fuera de este objetivo. Por ejemplo, a raíz del registro de reducción de la pobreza, los recursos se concentraron a menudo en los hogares pobres registrados y, en ocasiones, se desatendieron las necesidades de otros agricultores. En algunos casos, los hogares pobres fueron reubicados en situaciones en las que dispondrían de ingresos estables. Se les proporcionaron viviendas y bienes inmuebles para crear pequeñas empresas, lo que les proveyó de muchos más activos que al agricultor medio. Las medidas temporales y a corto plazo empleadas en la gobernanza de tipo campaña son difíciles de reproducir en periodos ordinarios debido a su falta de institucionalización.
Los mecanismos de gobernanza y las medidas extraordinarias de reducción selectiva de la pobreza deben adaptarse adecuadamente a la gobernanza convencional, para seguir promoviendo el nivel de vida y el desarrollo equilibrado como parte de la revitalización rural. En este proceso de adaptación, es necesario institucionalizar el sistema de información rural, la distribución de recursos administrativos a las zonas rurales y la participación de los aldeanos, a fin de reducir los costos operativos, manteniendo al mismo tiempo sus características ventajosas.
Para empezar, es necesario regularizar e institucionalizar la recopilación y el análisis de datos en las zonas rurales. En los años 50, el gobierno central estableció un sistema de gestión económica agraria que recopiló y agregó datos rurales durante varias décadas. No obstante, carecía de objetividad y terminó siendo sustituido por encuestas de muestreo estadístico. Si bien el muestreo estadístico puede ayudar a la toma de decisiones macroeconómicas, no es adecuado para la microgestión. En el nuevo marco de registro de la reducción de la pobreza, los sistemas de información de diversos departamentos gubernamentales, como asuntos civiles, seguridad pública y finanzas, pueden y deben integrarse para establecer una red unificada de información rural, sistematizando así la gobernanza rural basada en la información.
En segundo término, es necesario institucionalizar la distribución de recursos administrativos a los niveles inferiores. El Estado debe continuar proporcionando recursos financieros y humanos para apoyar la gobernanza rural, incluyendo la incorporación del servicio rural a las responsabilidades de los funcionarios nacionales. Actualmente, el gobierno central distribuye recursos administrativos a los niveles inferiores de diversas maneras, siendo las más comunes el sistema baocun (包村, bāo cūn) de designación de funcionarios municipales para ayudar al desarrollo económico y social de aldeas específicas, así como el envío de los primeros secretarios del partido y equipos de trabajo residentes a las aldeas pobres en el marco de la reducción selectiva de la pobreza. La combinación de estas dos medidas, el baocun y los equipos de trabajo residentes, podría establecer un sistema administrativo sostenible a nivel de aldea y promover cambios a largo plazo en la estructura de la gobernanza rural. El sistema administrativo a nivel de aldea no debería considerarse como formado simplemente por funcionarios y organizaciones existentes en las aldeas, sino más ampliamente como la extensión del sistema administrativo nacional a las aldeas rurales. Por lo tanto, la rotación en la gobernanza de las aldeas debería incorporarse sistemáticamente a las responsabilidades de los funcionarios y empleados públicos de más alto nivel, pero de una manera que sea sostenible y no sobrecargue las instituciones.
En tercer lugar, es necesario institucionalizar la participación de los aldeanos. Fortalecer los comités de aldea como instituciones de autogobierno y como vehículos para que los aldeanos participen en los asuntos públicos y en la toma de decisiones democráticas. Debe invertirse, por un lado, la burocratización de los comités de aldea para que puedan estar más estrechamente conectados con la población y no funcionen simplemente como extensiones del gobierno central. Por otro lado, debe reforzarse la función supervisora de los comités de aldea y su coordinación con las autoridades administrativas de las aldeas, para que puedan convertirse en organizaciones populares.
La lucha contra la pobreza selectiva, como importante movilización social, campaña y experimento, ha innovado el modelo de gobernanza rural de China. El impacto duradero de esta iniciativa dependerá no sólo de los cambios que ya se han producido, sino también de cómo se puedan adaptar e institucionalizar estos cambios en la gobernanza rural en el futuro.
Notas
1 Wei Chenglin y Zhao Xiaofeng, “Gobernanza regular, gobernanza de campaña y programa de reducción de la pobreza” [常规治理、运动式治理与中国扶贫实践], Revista de la Universidad Agrícola de China (Edición de Ciencias Sociales) [中国农业大学学报(社会科学版)] 35, no. 5 (2018).
2 China recaudaba desde hacía mucho tiempo un impuesto agrícola, que se remonta a la dinastía Zhou (周朝, 1046-256 a.C.), hace unos 2.600 años. Durante muchos siglos, ésta fue la fuente de ingresos fiscales más importante del país. A medida que China desarrollaba su industria y comercio, dependía menos del impuesto agrícola para obtener ingresos y, en 2006, se eliminó por completo provocando un vacío en la presencia del gobierno en el campo.
3 Ji Shao y Li Xiaoliang, “Estudio sobre los cambios en los ingresos de la población rural en China durante los últimos 70 años: Una perspectiva de reforma institucional e innovación institucional” [建国70年来我国农村居民收入变化研究——体制改革、制度创新视角], Investigación sobre cuestiones económicas [经济问题探索], no. 11 (2019).
4 China casi duplicó en 2010 su umbral nacional de pobreza, que pasó de 1.196 yuanes anuales (a precios de 2008) a 2.300 yuanes anuales (a precios de 2010). En 2013, con el inicio del alivio selectivo de la pobreza, China elevó su umbral de pobreza a 4.000 yuanes anuales (en precios de 2013).
5 Wang Yulei, “Digitalizando el campo: Gobernanza basada en la tecnología para la reducción de la pobreza rural” [数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理], Estudios Sociológicos [社会学研究], no. 6 (2016).
6 The State Council Information Office of the People’s Republic of China [Oficina de Información del Consejo de Estado de la República Popular China], Poverty Alleviation: China’s Experience and Contribution [Alivio de la pobreza: la experiencia y la contribución de China], (Pekín: Foreign Languages Press [Ediciones en Lenguas Extranjeras], 2021), 35.
7 Para una valoración más crítica sobre los equipos de trabajo de los residentes, véase Xu Hanze y Li Xiaoyun, “Acerca de la situación práctica del sistema de apoyo a los residentes y sus consecuencias en el contexto de la reducción selectiva de la pobreza” [精准扶贫背景下驻村机制的实践困境及其后果], Revista de la Universidad de Finanzas y Economía de Jiangxi [江西财经大学学报], no. 3 (2017). Sobre la integración y el liderazgo de los equipos de trabajo de residentes en zonas rurales, véase Xie Yumei, Yang Yang y Liu Zhen, “Integración focalizada: Selección, funcionamiento y práctica de los primeros secretarios del partido para equipos de trabajo de residentes en aldeas pobres” [精准嵌入:“第一书记”驻村帮扶选派、运行与实践], Revista de la Universidad de Jiangnan (Humanidades y Ciencias Sociales) [江南大学学报(人文社会科学版)], no. 2 (2019).
8 Los primeros secretarios del Partido desempeñaron un papel importante en la gobernanza de las aldeas en el marco de la reducción selectiva de la pobreza, aunque sus funciones específicas variaron de una región a otra. En la provincia de Shandong, por ejemplo, estos dirigentes tenían tres responsabilidades principales: mitigación de la pobreza, divulgación pública y construcción del partido rural. Mientras tanto, en la provincia de Guizhou, las responsabilidades de los primeros secretarios del partido se dividían en seis categorías: ayudar a las organizaciones comunitarias a construir infraestructuras, formar a los talentos locales, cultivar las industrias locales, fortalecer las economías colectivas, mejorar los mecanismos de gestión y resolver disputas.
Bibliografía
Ji Shao y Li Xiaoliang. “Estudio sobre los cambios en los ingresos de la población rural en China durante los últimos 70 años: Una perspectiva de reforma institucional e innovación institucional” [建国70年来我国农村居民收入变化研究——体制改革、制度创新视角]. Indagación sobre cuestiones económicas [经济问题探索], no. 11 (2019): 180-190.
The State Council Information Office of the People’s Republic of China [Oficina de Información del Consejo de Estado de la República Popular China]. Poverty Alleviation: China’s Experience and Contribution [Alivio de la pobreza: la experiencia y la contribución de China]. Pekín: Foreign Languages Press [Ediciones en Lenguas Extranjeras], 2021.
Wang Yulei. “Digitalizando el campo: Gobernanza tecnológica en la reducción de la pobreza rural” [数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理]. Estudios Sociológicos [社会学研究], no. 6 (2016): 119-142.
Wei Chenglin y Zhao Xiaofeng. “Gobernanza regular, gobernanza con estilo de campaña y el programa selectivo de reducción de la pobreza” [常规治理、运动式治理与中国扶贫实践]. Revista de la Universidad Agrícola de China (Edición de Ciencias Sociales) [中国农业大学学报(社会科学版)] 35, no. 5 (2018): 58-69.
Xie Yumei, Yang Yang y Liu Zhen. “Integración selectiva: Selección, funcionamiento y práctica de los primeros secretarios para equipos de trabajo de residentes en aldeas pobres” [精准嵌入:“第一书记”驻村帮扶选派、运行与实践]. Revista de la Universidad de Jiangnan (Humanidades y Ciencias Sociales) [江南大学学报(人文社会科学版)], no. 2 (2019): 29-36.
Xu Hanze y Li Xiaoyun. “Acerca de la situación práctica del sistema de apoyo a la residencia y sus consecuencias en el contexto de la reducción selectiva de la pobreza” [精准扶贫背景下驻村机制的实践困境及其后果]. Revista de la Universidad de Finanzas y Economía de Jiangxi [江西财经大学学报], no. 3 (2017): 82-89.
