Como a redução direcionada da pobreza mudou a estrutura de governança rural na China
O artigo “Como a redução direcionada da pobreza mudou a estrutura de governança rural na China” (精准扶贫如何改变乡村治理结构) foi publicado originalmente na edição nº 3 da Wenhua Zongheng (文化纵横), em junho de 2020.
Diferente dos esforços convencionais de redução da pobreza empreendidos pelo governo chinês, o programa de redução direcionada da pobreza (精准扶贫, jīngzhǔn fúpín), lançado em 2013, exibiu características distintivas de um modo de governar com estilo de campanha. Este programa estabeleceu a erradicação da extrema pobreza como objetivo central em torno do qual as políticas sociais e econômicas foram coordenadas nas áreas rurais e pobres. No final de 2020, depois de oito anos de trabalho árduo, esse objetivo foi atingido.
Para cumprir as metas da redução direcionada da pobreza dentro dos prazos estabelecidos, os governos locais mobilizaram com vigor recursos humanos e materiais, e implementaram medidas excepcionais.1 Em muitas localidades, os governos empreenderam métodos quase militares para promover os esforços de redução direcionada da pobreza, rompendo com muitas convenções existentes. Embora a governança no estilo de campanha apresente medidas excepcionais e possa obter resultados extraordinários, estudos sugerem que é difícil sustentar este modo de governar em períodos regulares de governo. De qualquer modo, a governança no estilo de campanha ainda pode ter um impacto importante nas estruturas convencionais de governo.
Esse artigo analisa o impacto que a governança no estilo de campanha da redução direcionada da pobreza teve e terá na governança rural. O início do artigo apresenta um panorama dos problemas existentes na governança rural. Na sequência, analisa em que medida essa campanha alterou as estruturas existentes da governança rural. Finalmente, o artigo avalia se os mecanismos governamentais adotados no contexto da redução direcionada da pobreza serão capazes de se adaptar às condições normais de governo, após o fim da campanha, e se terão impacto duradouro na governança rural. O artigo argumenta que, considerando o êxito da redução direcionada da pobreza ao lidar com as fragilidades da governança rural e ao atingir seus objetivos, a campanha tem o potencial de provocar mudanças de longo prazo, por meio da institucionalização de suas práticas e metodologias.
Os dilemas da governança rural
Antes da implementação da estratégia de redução direcionada da pobreza, tanto a governança rural como as políticas de redução da pobreza enfrentavam sérios dilemas. Em 2006, a revogação dos impostos agrícolas levou à desintegração da sociedade rural, a inúmeras dificuldades nos sistemas tradicionais de governo rural e ao distanciamento entre o poder e os recursos dos governos locais e sua responsabilidade social.2 A distribuição dos recursos para a redução da pobreza, destinados principalmente aos povoados e condados designados como pobres ou afetados pela pobreza, produziu dinâmicas complicadas. Os governos locais e as organizações dos povoados concorriam para serem assim designados, como forma de ter acesso aos recursos. Além do mais, isso produziu desequilíbrios na alocação de recursos, pois não contemplava famílias pobres que viviam em povoados não designados como afetados pela pobreza. Consequentemente, diferentes níveis de tensão emergiram entre os povoados rurais, e entre o Estado e tais povoados.
Os povoados rurais geralmente são tidos como comunidades vivas, nas quais os moradores mantêm os povoados por meio de práticas baseadas em valores compartilhados e na reciprocidade, assim como em instituições locais fortes. Na concepção de China rural do sociólogo e antropólogo Fei Xiaotong (费孝通), e na descrição da economia moral dos camponeses, do antropólogo e cientista político estadunidense James C. Scott, a vida rural é representada como largamente distanciada do Estado. No entanto, na realidade, os povoados da China não são tão distantes do Estado. Os povoados têm características de comunidades vivas, mas também existem sob o mandato do Estado. Além disso, com o aprimoramento das capacidades de governança do Estado, este passou a governar diretamente os povoados. Em grande medida, a força da governança rural do Estado tem sido determinada por sua capacidade de implementar normas e de exercer autoridade nos povoados.
Pequenas e grandes comunidades são geralmente pensadas em uma relação de soma zero, onde a intervenção do Estado reduziria a autonomia de pequenas comunidades, e a autonomia de pequenas comunidades diminuiria a influência do Estado nos povoados. No entanto, até agora, essa relação não tem sido tão evidente na China, já que tanto as pequenas quanto as grandes comunidades têm enfrentado desafios na governança rural.
Como comunidades vivas, os vilarejos da China se enfraqueceram, e até se desintegraram, nas décadas que se seguiram à reforma rural, iniciada nos anos 1980. A reforma rural teve dois componentes centrais: a implementação do sistema de responsabilidade familiar (包产到户, bāochǎn dào hù) na produção agrícola e a criação de comitês de povoados (村民委员会, cūnmín wěiyuánhuì). A primeira medida substituiu o sistema de agricultura coletiva implementado durante o processo de reforma agrária, nos anos 1950, e passou a permitir a contratação de terras por unidades familiares, visando maior autonomia sobre sua produção agrícola, o que estabeleceu as bases para uma economia de mercado nas áreas rurais. Por sua vez, a segunda medida buscou reconstruir as comunidades por meios do autogoverno dos povoados. No entanto, os resultados de cada uma das medidas foram significativamente distintos.
Por um lado, a contratação de terra e a produção familiar progrediram continuamente, com a individualização dos agricultores sendo impulsionada pela economia de mercado, assim como a maior autonomia e mobilidade social dos moradores dos povoados. Por outro lado, os comitês de povoado encontraram inúmeras dificuldades. Esses comitês foram criados para proteger os moradores, mas em meio à desintegração das comunidades, em muitas áreas, as lideranças locais deixaram de atuar como organizadores do povoado, ou tiraram proveito de sua posição para assegurar benefícios privados. O número de organizações de povoado capazes de estabelecer liderança diminuiu significativamente, e os moradores, em geral, não tinham formas de responsabilizar os servidores públicos. Ao mesmo tempo, estes também enfrentavam dificuldades para atender aos moradores e implementar, com eficácia, as políticas governamentais destinadas a beneficiar os agricultores no âmbito comunitário.
Ao mesmo tempo em que as pequenas comunidades se enfraqueceram, a efetividade da governança rural do Estado também diminuiu nas três décadas que seguiram a reforma rural, alcançando seu patamar mais baixo em princípios do século XXI. Em 2006, a revogação da cobrança do imposto agrícola marcou o início da política “indústria estimula a agricultura, cidades apoiam o campo” (工业反哺农业、城市反哺农村, gōngyè fǎnbǔ nóngyè, chéngshì fǎnbǔ nóngcūn). O objetivo foi direcionar mais recursos dos centros urbanos para as áreas rurais para promover seu desenvolvimento e infraestrutura, assim como para ampliar o bem estar social, por meio de diversas proteções, subsídios e fundos para indivíduos e comunidades rurais. Na prática, entretanto, o Estado enfrentava dificuldades para concretizar esses objetivos. Embora a transferência de recursos do governo central para as áreas afetadas pela pobreza tenha aumentado, o Estado teve dificuldades para definir objetivos políticos claros e para desenvolver mecanismos efetivos para alocar os recursos para as populações-alvo da política.3 Por exemplo, os subsídios voltados ao incentivo à produção de grãos tiveram um impacto limitado no entusiasmo dos agricultores, porque o governo central teve dificuldades para definir quem eram os agricultores produtores de grãos, e concedeu subsídios de acordo apenas com o tamanho da área contratada pelos agricultores. De modo semelhante, o sistema de auxílio de subsistência rural, que pretendia garantir as necessidades básicas das famílias de baixa renda, se deparou com vários obstáculos, incluindo dificuldades na coleta de dados sobre a renda familiar e a identificação das famílias elegíveis, junto com a corrupção — como a oferta de tratamento preferencial aos familiares e amigos dos servidores rurais e, até mesmo, o uso do auxílio como instrumento de barganha contra os agricultores. Como resultado, o auxílio de subsistência rural não foi eficiente, uma vez que não foi direcionado aos que mais necessitavam. Em resumo, era difícil para o Estado concretizar suas metas de bem-estar e desenvolvimento rural pelo sistema administrativo vigente à época.
A alocação de recursos para a redução da pobreza deveria ter sido guiada pela precisão e justiça, mas, na prática, foi influenciada por muitos outros fatores. O governo central focou em prover apoio para as áreas afetadas pela pobreza, concedendo fundos especiais de redução da pobreza para as áreas adjacentes aos condados, povoados e domicílios designados como os principais focos afetados pela pobreza. Seguindo o Programa Prioritário de Redução da Pobreza em Sete Anos, que buscou tirar 80 milhões de pessoas da pobreza absoluta, entre 1994 e 2000, os recursos para a redução da pobreza eram canalizados, principalmente, para as principais localidades afetadas pela pobreza. O efeito colateral disso foi que os condados rurais competiam entre si para serem classificados como “afetados pela pobreza”, um fenômeno conhecido na China como “a luta para vestir o ‘chapéu da pobreza’” (争戴贫困帽子, zhēng dài pínkùn màozi). Alguns governos de condado chegaram a comemorar sua entrada na lista de condados afetados pela pobreza. Infelizmente, era frequente que a classificação de condados ou povoados afetados pela pobreza não tivesse como referência a baixa renda ou pouco desenvolvimento, mas também fosse influenciada pelas pressões de vários grupos de interesse, por vezes rivais entre si. Com tantos grupos de interesse disputando recursos, era difícil concretizar, efetivamente, as metas de redução da pobreza.
Ao completar a primeira década do plano para a redução da pobreza, de 2001 a 2010, a abordagem do governo central mudou. A linha da pobreza foi significativamente elevada, primeiro em 2010 e, depois, novamente em 2013, assim como foi estabelecido um cronograma para erradicar a pobreza absoluta e completar a construção de uma sociedade moderadamente próspera em todos os sentidos, até 2020.4 Sob esse novo padrão, o escopo da redução da pobreza foi expandido, já que a população considerada empobrecida cresceu mais de cinco vezes, passando de menos de 30 milhões de pessoas para 160 milhões. A incidência de pobreza rural também cresceu, de menos de 3% para mais de 17% da população, e o número de condados atingidos pela pobreza cresceu para 832. Além disso, o padrão qualitativo para a redução da pobreza também foi elevado, visando, assim, “dois seguros e três garantias” (两不愁三保障, liǎng bù chóu sān bǎozhàng), o que significa que, para 2020, as pessoas pobres rurais teriam alimentação e vestimenta asseguradas, assim como lhes seria garantido o acesso ao sistema de educação pública, aos serviços básicos de saúde e à moradia segura, incluindo água corrente e eletricidade. Algumas localidades também desenvolveram garantias específicas baseadas nas condições locais, como, por exemplo, a garantia de acesso à água potável em regiões áridas.
Para tirar um número tão grande de pessoas da pobreza em um curto período de tempo, o Estado teve que aumentar significativamente o montante de recursos investidos nessa tarefa. De 2015 a 2020, o financiamento do governo central para a redução da pobreza cresceu, em média, 20 bilhões de yuan (aproximadamente 13,6 bilhões de reais) ao ano. A diversificação de tipos de fundos para a redução da pobreza foi ainda mais importante, incluindo fundos integrados, fundos sociais e diversos instrumentos financeiros. O montante total de recursos investidos pelo Estado na redução da pobreza não tem precedentes, embora tenha gerado novos desafios para a governança rural. Alcançar os objetivos de redução da pobreza foi muito mais complexo e difícil do que meramente aumentar a renda da população, e exigiu mudanças fundamentais no sistema da governança rural em regiões pobres.
A governança rural durante a campanha de redução direcionada da pobreza
Em 2013, o secretário geral do Partido Comunista da China (PCCh), Xi Jinping, propôs o conceito de redução direcionada da pobreza. Pouco depois, em 2015, ele detalhou que esta política exigia precisão nas seguintes áreas: primeiro, na identificação dos pobres, assegurando a chegada do apoio àqueles que, de fato, necessitam. Segundo, no alinhamento dos projetos e auxílios às necessidades das pessoas pobres. Terceiro, na provisão e uso de recursos. Quarto, na implementação de medidas apropriadas a cada família. Quinto, no envio de quadros do partido para implementar as medidas de redução da pobreza em cada povoado. Sexto, nas avaliações sobre o alcance das metas estabelecidas para a redução da pobreza.
Para assegurar que a redução direcionada da pobreza fosse bem sucedida, algumas mudanças fundamentais tiveram que ser feitas no sistema vigente de governança rural. Entre elas, a criação de um novo sistema para coleta e análise de dados, com mais transparência para camponeses e moradores dos povoados. Além disso, foi estabelecido um mecanismo de atuação direta do Estado nos povoados, com um grande número de servidores destacados para se envolver no cotidiano da governança dos povoados. Finalmente, a institucionalização de mecanismos para a participação da população dos povoados nos assuntos públicos. Essas mudanças aprimoraram a governança estatal e a provisão de bem-estar social nas áreas rurais.
A estratégia de redução direcionada da pobreza depende da qualidade da coleta de dados. A partir de 2014, foram realizadas pesquisas detalhadas para identificar cada família pobre, as causas específicas que a levou à pobreza, e as medidas específicas a serem implementadas para a redução da pobreza. As informações reunidas foram usadas para gerar um banco de dados eletrônico com arquivos sobre cada família, povoado, condado e região em situação de pobreza por todo o país. As famílias pobres foram registradas individualmente no banco de dados e receberam um manual de redução da pobreza, contendo um resumo de suas condições básicas e das causas de sua pobreza, seu plano de redução da pobreza e as informações de contato do funcionário responsável por sua família. O governo central já havia tentado desenvolver um sistema de registro da redução da pobreza, incluindo um programa teste em oito províncias, em 2005. No entanto, estes esforços não foram bem sucedidos devido às limitações de recursos humanos e materiais, e à pouca capacidade analítica do Estado. A mobilização administrativa de larga escala para a redução direcionada da pobreza permitiu que essa tarefa fosse, finalmente, concluída.
O sistema de registro eletrônico aperfeiçoou os esforços da China para a redução da pobreza em duas formas. Em primeiro lugar, a identificação mais precisa de famílias e povoados pobres permitiu que os recursos fossem melhor direcionados a quem necessitava e que as medidas fossem especificamente direcionadas às suas necessidades. Em segundo lugar, os dados coletados proporcionaram ao governo central um retrato mais atualizado das condições no âmbito de cada comunidade e, consequentemente, uma compreensão melhor das áreas rurais, apoiando seus processos decisórios, a formulação de políticas específicas e a avaliação dos esforços de redução da pobreza.
Alguns críticos argumentam que a digitalização da gestão da redução da pobreza provocou uma cisão entre as questões concretas da vida dos povoados e a governança no nível comunitário.5 Além disso, como os processos decisórios do governo central dependiam em grande medida dos dados, os trabalhadores que atuavam pela redução da pobreza no nível comunitário dedicavam muito tempo às atividades administrativas relacionadas à coleta de dados, como preencher formulários. Isso lhes tirava o foco em seu trabalho efetivo de combate à pobreza e, em algumas regiões, resultou em um formalismo excessivo. Diante disso, o governo central adotou diretrizes para reduzir a coleta de dados desnecessários.
Entretanto, conforme a campanha de redução direcionada da pobreza progredia, o processo de coleta de dados, a qualidade dos dados obtidos e a implementação da governança baseada em dados foram aprimorados. Primeiro, ao implementar processos de revisão para verificar os dados após sua coleta, estes se tornaram gradualmente mais precisos e objetivos. Em segundo lugar, a dinâmica de atualização dos dados também aprimorou a qualidade da informação. O objetivo do sistema de registro era verificar as estimativas das estatísticas gerais sobre o número de famílias pobres pela investigação empírica. Conforme a redução direcionada da pobreza progredia, o número de famílias pobres decrescia, as estimativas estatísticas tornavam-se menos confiáveis e aumentava a importância de dados confiáveis sobre cada família. Desde 2017, o banco de dados do registro da redução da pobreza não é mais limitado pelas estimativas estatísticas gerais, e tem sido ajustado de forma dinâmica, a partir do conhecimento empírico em cada localidade. Em terceiro lugar, o sistema de registro da redução da pobreza estabeleceu as bases para a governança rural baseada em dados. Indo além, na medida em que os governos locais adquiriram experiência na coleta de dados e se tornaram capazes de integrar os dados de diferentes níveis e departamentos governamentais, os dados irão desempenhar um papel cada vez mais importante na governança rural.
A governança baseada em dados aumentou a transparência pública nas áreas rurais, mas, por si só, não foi suficiente para aumentar a efetividade da redução direcionada da pobreza. Ela foi apoiada por uma mudança nas prioridades dos governos locais e uma maior distribuição de recursos para o nível local. Após a reforma rural da década de 1980, que estimulou o rápido desenvolvimento econômico da China, os governos locais priorizaram a eficiência econômica e concentraram seus recursos em setores de desenvolvimento rápido. Ao mesmo tempo, o governo central priorizou o desenvolvimento de áreas urbanas e, em geral, concentrou-se na maximização do Produto Interno Bruto (PIB).
A campanha de redução direcionada da pobreza buscou reorientar as prioridades governamentais, tanto no nível central como no local, posicionando a erradicação da pobreza em regiões pobres no topo da agenda. De cima para baixo, os governos locais e os dirigentes do PCCh foram orientados a assumir a redução da pobreza como sua principal tarefa, o que levou a uma mudança nos objetivos, na alocação de recursos e no trabalho dos governos locais e dos comitês do partido. Com a redução da pobreza elevada à primeira prioridade nas áreas pobres, o desenvolvimento econômico tinha que servir a esta finalidade, ao invés de buscar tão somente o crescimento.
Junto com essa repriorização, o governo central ampliou a distribuição de recursos para os níveis inferiores de governo. Esses recursos não apenas incluíam fundos e insumos, como também, e mais importante, recursos humanos. Foi preciso uma enorme quantidade de pessoas para enfrentar a frágil organização administrativa de povoados pobres e promover a redução direcionada da pobreza, já que as instituições locais tradicionais não tinham capacidade para distribuir grandes quantias de recursos às famílias e povoados, nem para implementar os novos métodos de governança associados à campanha. As organizações de povoado nas regiões pobres tinham carência de pessoal, muitas vezes com três servidores no máximo e, portanto, eram incapazes de gerenciar grandes quantidades de recursos ou de administrar procedimentos complexos. Da mesma forma, essas organizações tinham um nível de conhecimento muito baixo, e ficavam sobrecarregadas com o aparecimento de novos conceitos, métodos e processos tecnológicos para a redução da pobreza, como a coleta de dados em larga escala sobre famílias pobres e a seleção de indústrias e mercados nos quais investir. Além disso, a maioria dos funcionários estava imersa nas relações sociais de suas comunidades, resultando em distorções prejudiciais à tomada de decisões objetivas. Assim, era necessário apoio externo para distribuir, de forma justa, as grandes quantidades de recursos para a redução da pobreza que os povoados pobres recebiam do governo central.
O PCCh enviou equipes de trabalho residentes (驻村工作队, zhù cūn gōngzuò duì) e primeiros-secretários do partido para apoiar os povoados pobres, como estratégia para enfrentar a escassez de recursos humanos, melhorar a capacidade administrativa nos níveis mais baixos e fortalecer a governança rural. Desde 2013, mais de três milhões de servidores dos níveis superiores de governo, empresas estatais e outras instituições públicas foram enviados para viver nos povoados e trabalhar para a redução direcionada da pobreza por, pelo menos, dois anos, como parte de 255 mil equipes residentes.6 Alguns pesquisadores questionam o impacto dessas equipes de trabalho residentes, argumentando que elas não possuíam conhecimento suficiente sobre as situações locais, nem experiência com produção agrícola, além de terem enfrentado resistência das autoridades locais. No entanto, de forma geral, as pesquisas indicam que as equipes de trabalho residentes levaram mais recursos para a redução da pobreza nas áreas rurais, e gradualmente desempenharam um papel decisivo nos esforços de redução direcionada da pobreza.7
O envio de equipes de trabalho residentes aos vilarejos rurais como parte da redução direcionada da pobreza foi uma continuação da política de compartilhamento da assistência (对口帮扶, duìkǒu bang fú), na qual os níveis inferiores de governo apoiam uns aos outros. Ao invés de serem encarregadas apenas da tarefa de prover assistência, as equipes de trabalho residentes tiveram a responsabilidade de concretizar a redução da pobreza em seus vilarejos, o que incluiu a administração de recursos de redução da pobreza, a visita às famílias pobres, a realização dos registros e da coleta de dados, e a implementação de medidas de combate a pobreza.
Em geral, as equipes residentes deveriam ficar nos vilarejos sob sua responsabilidade por mais de 20 dias a cada mês para, assim, participarem de todo o processo de redução da pobreza. Em 2015, para lidar com as dificuldades iniciais enfrentadas pelas equipes residentes na implementação das medidas de redução da pobreza, o PCCh começou a responsabilizar os primeiros secretários do partido, na maioria dos vilarejos pobres, pela função de direção da equipe residente em seus vilarejos. Essa medida solucionou a dificuldade institucional de integrar as equipes de trabalho residentes na tomada de decisões do vilarejo. Melhorar a governança social dos vilarejos tornou-se uma responsabilidade fundamental dos primeiros secretários do partido, talvez até mais importante do que seu dever de promover o desenvolvimento econômico local.8
O movimento de envio massivo de quadros para os povoados afetados pela pobreza exemplifica o modelo de campanha da governança adotada na redução direcionada da pobreza. Embora as equipes de trabalho residentes fossem diferentes em termos de trabalho, métodos e envolvimento nos assuntos do povoado, a partir de uma perspectiva institucional mais ampla, é possível afirmar que, por meio desse mecanismo, o Estado pôde influenciar diretamente os modos de governar no nível do povoado. Assim, a redução direcionada da pobreza não consistiu apenas na canalização de recursos do governo central para as áreas rurais, mas foi uma extensão do poder estatal aos povoados. Da identificação de famílias pobres à definição dos padrões de redução da pobreza, uma série de medidas formuladas pelo Estado foram implementadas em nível local.
Junto com o maior envolvimento do Estado na administração local, também foi dada maior ênfase à participação dos moradores dos povoados. Em teoria, o autogoverno dos povoados é a base das comunidades rurais, desde o estabelecimento dos comitês de povoado, eleito e supervisionado pelos habitantes, nos anos 1980, à promoção pelo governo central da participação da comunidade na redução da pobreza, nos anos 1990. Na prática, embora os governos dos povoados sejam baseados no sistema de uma pessoa, um voto, as decisões políticas geralmente eram permeadas e influenciadas pelos interesses das famílias, grupos de interesse e outros poderes. Além disso, devido à deterioração das comunidades rurais, assim como à falta de recursos e de ambiente social favorável, era difícil promover e salvaguardar a democracia entre os povoados. Assim, no passado, a participação pública na redução da pobreza era pouco mais que uma formalidade.
A redução direcionada da pobreza fortaleceu as vozes dos moradores dos povoados, especialmente daqueles de famílias pobres. Em primeiro lugar, aumentou a transparência e a abertura pública para a participação dos moradores, especialmente na identificação das famílias afetadas pela pobreza e na avaliação dos esforços de redução da pobreza. As famílias identificadas como pobres recebiam mais recursos para redução da pobreza. Embora isso tenha provocado disputas entre os moradores, especialmente quando as diferenças de renda não eram nítidas, a transparência pública comprovou ser uma solução efetiva para esses conflitos. Na estratégia de redução direcionada da pobreza, a confirmação de famílias pobres exigia um anúncio público e estava sujeita a aprovação dos moradores do vilarejo. A satisfação da população também era um fator importante na avaliação dos esforços pela redução da pobreza. Nisso, a participação da população não era abstrata, mas tinha forma e escopo precisos, incentivando maiores níveis de participação.
Em segundo lugar, e mais importante, a fiscalização estrita de cima para baixo dos esforços de redução da pobreza criaram canais para que as opiniões dos moradores chegassem a níveis superiores de governos, promovendo a prestação de contas pela pressão dos funcionários de maiores escalões sobre os funcionários dos níveis inferiores, garantindo um mecanismo de participação dos moradores dos povoados que se diferenciava das concepções e modelos tradicionais. Na estratégia de redução direcionada da pobreza, a participação da população e a autoridade centralizada se reforçaram mutuamente. A autoridade centralizada fortalecia a voz e a participação dos habitantes por meio da pressão aplicada nos servidores locais, enquanto a participação dos habitantes dos povoados permitia que o governo central avaliasse os funcionários locais, assegurando que a consecução de seus objetivos fosse buscada nas comunidades.
Em última instância, a redução direcionada da pobreza estabeleceu um novo mecanismo de governança em áreas rurais afetadas pela pobreza, diminuindo a distância entre os formuladores de políticas públicas e os beneficiários das políticas de redução da pobreza. Esse mecanismo fez com que o governo central ficasse mais bem informado sobre as condições das comunidades e, por meio da pressão de cima para baixo, aumentasse a participação dos moradores, fazendo com que as políticas governamentais fossem mais bem traduzidas em ações e resultados na base.
O potencial para mudanças permanentes da governança rural
Desenvolvido na campanha de redução direcionada da pobreza, o novo mecanismo de governança rural desempenhou um papel crucial na erradicação da extrema pobreza no final de 2020, e, efetivamente, enfrentou antigas questões políticas das áreas rurais. Entretanto, se tais mudanças poderão ser reproduzidas nos períodos regulares de governo, tendo um impacto duradouro nas áreas rurais, dependerá da capacidade de adaptação deste mecanismo às circunstâncias em constante mudança. Três fatores principais indicam que as mudanças estruturais na governança rural serão duradouras.
Primeiro, a distribuição dos recursos administrativos nacionais aos níveis inferiores de governo é uma das principais tendências que irão permanecer após o fim da campanha de redução direcionada da pobreza. Antes da campanha, o conjunto de talentos locais e estruturas institucionais na maioria dos povoados eram insuficientes para apoiar o desenvolvimento de longo prazo, e os povoados não tinham capacidade de administrar o fluxo de recursos direcionados para a redução da pobreza. Nos últimos anos, a provisão estatal de recursos administrativos para as áreas rurais fortaleceu as instituições de nível local, apoiou o retorno de talentos rurais das cidades para suas comunidades, incentivou a participação de moradores destacados dos povoados a participarem da governança rural e desenvolveu economias coletivas rurais para apoiar os povoados a manterem seus talentos em desenvolvimento e atrair de volta os que estavam nas cidades. Entretanto, a China ainda está em um processo de rápida urbanização. A população rural continuará a migrar para as cidades, e o retorno dos talentos às áreas rurais está apenas começando. Nesse contexto, a distribuição de recursos administrativos para níveis inferiores é indispensável para manter a ordem social rural e realizar uma governança rural eficaz.
Em segundo lugar, o Estado irá desempenhar um papel cada vez mais importante nas áreas rurais, em termos de construção de infraestrutura e provisão de bens públicos. Durante a campanha de redução direcionada da pobreza, o Estado concentrou seu apoio principalmente nas áreas rurais afetadas pela pobreza. Agora, como parte da estratégia mais ampla de revitalização rural, mais áreas rurais se beneficiarão dos recursos do Estado. Nesse processo, a transparência pública em relação às famílias e aos povoados beneficiários continuará sendo importante para evitar disputas e impedir que a distribuição de recursos seja influenciada por disputas locais pelo poder. Dessa forma, será preciso que o Estado se baseie no banco de dados de registro de redução da pobreza e desenvolva um sistema geral de informações. Para identificar a população que vive em situação de pobreza relativa, por exemplo, são necessárias informações sobre as famílias pobres e não pobres, pois a pobreza relativa só pode ser definida por meio de uma comparação abrangente da população rural. Em resumo, à medida que o Estado investe mais recursos em áreas rurais, ele precisará e dependerá cada vez mais de sistemas de informação.
Em terceiro lugar, o desenvolvimento rural se concentra nas áreas onde há altos níveis de participação dos moradores em assuntos públicos. No contexto de grande migração de jovens talentos para as cidades e do envelhecimento da população, as comunidades rurais têm sido esvaziadas. Portanto, são necessárias fortes garantias institucionais para assegurar a participação dos moradores. O mecanismo para a participação da população na redução da pobreza foi baseado em uma maior transparência pública nos assuntos rurais, na criação de um canal eficaz de comunicação das bases para as autoridades de alto nível e na prestação de contas e avaliação rigorosa dos administradores rurais. Dessa forma, a participação de baixo para cima foi garantida pelo apoio de cima para baixo, mesmo que esse processo fosse diferente dos modos tradicionais de autogoverno dos moradores. Atualmente, o objetivo não é recriar os sistemas tradicionais de governança dos vilarejos, mas desenvolver mecanismos de participação que facilitem a distribuição eficaz dos recursos do Estado para as áreas rurais. Assim, a participação não deve se limitar à concessão de direitos formais à população. O mais importante é que haja garantias institucionais concretas para assegurar que os moradores dos vilarejos possam participar e, de fato, participem.
Os mecanismos de governo da campanha de redução direcionada da pobreza provocaram importantes mudanças na governança rural, mas estes não podem ser simplesmente reproduzidos no futuro, em períodos normais de governo. Depois de concluídas e bem sucedidas as tarefas da redução direcionada da pobreza, algumas localidades previamente afetadas pela pobreza tentaram adaptar os mecanismos de governo da campanha – em particular, o programa de equipes de trabalho residentes – aos seus sistemas tradicionais de governo. No entanto, tais esforços encontraram duas dificuldades principais.
A primeira dificuldade é o alto custo de medidas de governo no modelo de campanha. Por exemplo, para preencher o sistema de registro da redução da pobreza e garantir sua alta qualidade, mais de dois milhões de técnicos foram mobilizados durante oito meses de trabalho, apenas para a revisão de dados. Por sua vez, o programa de equipes de trabalho residentes demandava o remanejamento de mais de três milhões de servidores públicos para trabalhar em tempo integral nos povoados. Isso não apenas implicou em altos custos em termos de subsídios, treinamento, supervisão e construção de alojamentos, como também em termos de interrupções em outras instituições governamentais, que tiveram que assumir responsabilidades adicionais na redução da pobreza. Além disso, o rodízio das equipes de trabalho residentes entre diferentes povoados dificultou a continuidade do trabalho e o acúmulo de experiência e conhecimento local pelos servidores. Tanto da perspectiva dos recursos financeiros como dos recursos humanos, os mecanismos de governança da redução direcionada da pobreza significaram custos extraordinários, que não podem ser estendidos aos períodos regulares de governos.
A segunda dificuldade se refere aos baixos níveis de institucionalização dos mecanismos de governança da redução direcionada da pobreza. A governança no modelo de campanha tem um único objetivo como foco, adotando métodos diversos e, por vezes, extraordinários para alcançá-lo. Alguns destes métodos podem ser insustentáveis e, ainda, podem resultar em desequilíbrios e injustiças. Durante a campanha da redução direcionada da pobreza, esta era a tarefa central nas regiões pobres, com o investimento de um montante significativo de recursos materiais e humanos para o cumprimento das metas e a correção de fragilidades. Uma consequência inevitável disso foi o negligenciamento de tarefas que não se enquadravam nesse objetivo. Por exemplo, seguindo os registros da redução da pobreza, os recursos eram concentrados nas famílias pobres e, por vezes, as necessidades de outros agricultores foram negligenciadas. Em alguns casos, as famílias pobres eram realocadas para situações nas quais teriam uma renda estável e, não apenas teriam acesso à moradia, como também imóveis para estabelecer pequenos negócios, dando-lhes mais ativos que, em geral, um agricultor médio tem acesso. As medidas temporárias e de curto prazo empregadas nessa campanha são difíceis de serem reproduzidas em períodos ordinários devido à carência de institucionalização.
Para continuar promovendo os padrões adequados das condições de vida e o desenvolvimento equilibrado como parte da revitalização rural, os mecanismos de governança e as medidas extraordinárias da redução direcionada da pobreza devem ser adaptadas de forma apropriada aos modos permanentes de governo. Nesse processo de adaptação, é necessário institucionalizar o sistema de informação rural, a distribuição de recursos administrativos para as áreas rurais e a participação dos moradores, de modo a reduzir os custos operacionais, mantendo suas características vantajosas.
Primeiro, é preciso regularizar e institucionalizar a coleta e análise de dados nas áreas rurais. Nos anos 1950, o governo central estabeleceu um sistema de gestão econômica da agricultura que coletou e agregou os dados rurais por décadas. Porém, esses dados não eram objetivos o suficiente, e foram finalmente substituídos por pesquisas de amostragem estatística. Embora a amostragem estatística possa apoiar os processos decisórios no nível macro de governo, esta metodologia não é adequada para o nível micro. Nos marcos do registro da redução da pobreza, os sistemas de informação de diversos departamentos governamentais, tais como assuntos civis, segurança pública e finanças, podem ser integrados para estabelecer uma rede unificada de informação rural, sistematizando, assim, a governança rural baseada em dados.
Segundo, é preciso institucionalizar a distribuição dos recursos administrativos aos níveis locais. O Estado deve continuar provendo os recursos humanos e financeiros para apoiar a governança rural, incluindo a incorporação do serviço rural às responsabilidades dos servidores civis nacionais. Atualmente, o governo central distribui os recursos administrativos aos níveis locais de governo de diferentes formas, sendo a baocun (包村, bāo cūn) a mais comum. Trata-se de um sistema de designação de funcionários municipais como responsáveis por assessorar o desenvolvimento econômico e social de povoados específicos, assim como foi o envio de primeiros secretários do partido e das equipes de trabalho residentes para povoados pobres nos marcos da redução direcionada da pobreza. A combinação dessas duas medidas — o baocun e as equipes de trabalho residentes — poderia criar um sistema sustentável de administração dos vilarejos e promover mudanças de longo prazo na estrutura de governança rural.
Não se deve reduzir a compreensão sobre os sistemas administrativos dos povoados apenas aos servidores e organizações existentes no nível local. Ele deve ser visto de forma mais ampla, como a extensão do sistema administrativo nacional aos povoados rurais. Portanto, os rodízios na governança dos vilarejos devem ser sistematicamente incorporados às responsabilidades dos funcionários de nível superior e dos servidores públicos, mas de uma maneira sustentável e que não sobrecarregue as instituições.
Terceiro, é preciso institucionalizar a participação dos moradores nos povoados. Os comitês de povoados devem ser fortalecidos como instituições de autogoverno e como meios para a participação dos moradores nas questões públicas e nos processos democráticos de tomada de decisão. Por um lado, a burocratização dos comitês de povoados deve ser revertida, para que eles possam estar mais próximos ao povo, não sendo meramente extensões do governo central. Por outro lado, é preciso fortalecer o papel de supervisão dos comitês e sua coordenação com as autoridades administrativas de nível local, para que possam se tornar organizações do povo.
A redução direcionada da pobreza trouxe inovações ao modelo de governança rural da China — como mobilização social, campanha e experiência significativas. Seu impacto duradouro dependerá não apenas das mudanças já ocorridas, mas também de como tais mudanças poderão ser adaptadas e institucionalizadas no futuro da governança rural.
Notas
1 Wei Chenglin; Zhao Xiaofeng. “Governança regular, governança com modelo de campanha e o programa de redução direcionada da pobreza” [常规治理、运动式治理与中国扶贫实践], Revista da Universidade Agrícola da China (Edição Ciências Sociais) [中国农业大学学报(社会科学版)] 35, n. 5, 2018.
2 Durante muitos séculos a China cobrou um imposto agrícola, que foi a fonte mais importante de receita fiscal do país. Tal imposto remonta à dinastia Zhou (周朝, 1046-256 AEC), há cerca de 2.600 anos. À medida que a China desenvolveu sua indústria e comércio, passou a depender menos do imposto agrícola para obter receita e, em 2006, ele foi completamente eliminado, criando um vácuo na presença do governo no campo.
3 Ji Shao; Li Xiaoliang. “Um estudo sobre as mudanças na renda da população rural nos últimos 70 anos: uma perspectiva de reforma e inovação institucional” [建国70年来我国农村居民收入变化研究——体制改革、制度创新视角], Pesquisa sobre assuntos econômicos [经济问题探索], n. 11, 2019.
4 Em 2010, a China quase dobrou o valor da sua linha de pobreza nacional, de 1.196 yuans por ano (valores de 2008) para 2.300 yuans por ano (valores de 2010). Em 2013, com o início da campanha de redução direcionada da pobreza, a China aumentou sua linha de pobreza para 4.000 yuans por ano (valores de 2013).
5 Wang Yulei. “Digitalização no campo: Governança baseada em tecnologia na redução direcionada da pobreza rural” [数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理], Estudos sociológicos [社会学研究], n. 6, 2016.
6 Departamento de Informação do Conselho de Estado da República Popular da China. Poverty Alleviation: China’s Experience and Contribution. Beijing: Foreign Languages Press, 2021.
7 Para uma avaliação mais crítica das equipes de trabalho residentes, ver Xu Hanze; Li Xiaoyun. “Sobre a dimensão prática das equipes de trabalho residentes e suas consequências no contexto da redução direcionada da pobreza” [精准扶贫背景下驻村机制的实践困境及其后果], Revista da Universidade Jiangxi de Economia e Finanças [江西财经大学学报], n. 3, 2017. Sobre a integração e liderança das equipes de trabalho residentes no campo, ver Xie Yumei; Yang Yang; Liu Zhen. “Integração direcionada: seleção, operação e prática dos primeiros secretários nas equipes de trabalho residentes em povoados pobres” [精准嵌入:“第一书记”驻村帮扶选派、运行与实践], Revista da Universidade de Jiangnan (Humanidades e Ciências Sociais) [江南大学学报(人文社会科学版)], n. 2, 2019.
8 Os primeiros secretários do partido desempenharam um papel importante na governança dos povoados durante a campanha de redução direcionada da pobreza, embora suas tarefas específicas tenham variado regionalmente. Na província de Shandong, por exemplo, eles tinham três responsabilidades principais: redução da pobreza, contato com o público e construção rural do partido. Por sua vez, na província de Guizhou, as responsabilidades dos primeiros secretários eram divididas em seis categorias: apoiar as organizações comunitárias a construir infraestrutura, formação de talentos locais, promover indústrias locais, fortalecer economias coletivas, aprimorar mecanismos de gestão e solucionar conflitos.
Bibliografia
Ji Shao; Li Xiaoliang. “Um estudo sobre as mudanças na renda da população rural nos últimos 70 anos: uma perspectiva de reforma e inovação institucional” [建国70年来我国农村居民收入变化研究——体制改革、制度创新视角], Pesquisa sobre assuntos econômicos [经济问题探索], n. 11, 2019, p. 180-190.
Departamento de Informação do Conselho de Estado da República Popular da China. Poverty Alleviation: China’s Experience and Contribution. Beijing: Foreign Languages Press, 2021.
Wang Yulei. “Digitalização no campo: Governança baseada em tecnologia na redução direcionada da pobreza rural” [数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理], Estudos sociológicos [社会学研究], n. 6, 2016, p. 119-142.
Wei Chenglin; Zhao Xiaofeng. “Governança regular, governança no modelo de campanha e o programa de redução direcionada da pobreza” [常规治理、运动式治理与中国扶贫实践], Revista da Universidade Agrícola da China (Edição Ciências Sociais) [中国农业大学学报(社会科学版)] 35, n. 5, 2018, p. 58-69.
Xie Yumei; Yang Yang; Liu Zhen. “Integração direcionada: seleção, operação e prática dos primeiros secretários nas equipes de trabalho residentes em povoados pobres” [精准嵌入:“第一书记”驻村帮扶选派、运行与实践], Revista da Universidade de Jiangnan (Humanidades e Ciências Sociais) [江南大学学报(人文社会科学版)], n. 2, 2019, p. 29-36.
Xu Hanze; Li Xiaoyun. “Sobre a dimensão prática das equipes de trabalho residentes e suas consequências no contexto da redução direcionada da pobreza” [精准扶贫背景下驻村机制的实践困境及其后果], Revista da Universidade Jiangxi de Economia e Finanças [江西财经大学学报], n. 3, 2017, p. 82-89.
