O que impulsiona o debate sobre a desdolarização no BRICS?

Ding Yifan

Ding Yifan (丁一凡) é economista e ex-vice-diretor do Instituto de Desenvolvimento Mundial do Centro de Pesquisa de Desenvolvimento do Conselho de Estado da China (2000-2014). Ele é membro sênior do Taihe Institute e ex-bolsista visitante da Escola de Estudos Internacionais Avançados da Universidade Johns Hopkins. Escreveu extensivamente sobre desenvolvimento, globalização econômica, hegemonia do dólar estadunidense, economia baseada no conhecimento e a crise da dívida europeia para publicações em chinês, inglês e francês.

“O que impulsiona o debate sobre a desdolarização no BRICS” (金砖国家高调协商 “去美元化” 的背后) foi originalmente publicado por Wenhua Zongheng (文化纵横) como uma edição especial da New Media (janeiro de 2024).

Antes da cúpula do BRICS de 2023 em Joanesburgo, na África do Sul, houve muita discussão entre os países membros sobre se as negociações em torno do desenvolvimento de uma moeda do BRICS entraria na pauta junto com a aceleração da desdolarização, ou seja, a promoção da cooperação monetária e a redução do uso do dólar estadunidense. No final, os líderes dos países não discutiram especificamente a questão de uma moeda do BRICS, mas aprovaram uma resolução sobre a expansão do número de membros do grupo. No entanto, tanto do ponto de vista histórico quanto realista, promover a desdolarização é do interesse dos países do BRICS.

O impacto da hegemonia do dólar estadunidense sobre os países do BRICS

Historicamente, os países originais do BRICS sofreram com o papel hegemônico do dólar estadunidense. Ao longo de sua história, o Brasil foi explorado pelo capital britânico e estadunidense, com o surgimento de vários métodos de exploração. Após o colapso do sistema de Bretton Woods, o dólar estadunidense passou a flutuar livremente. Qualquer valorização ou desvalorização substancial do dólar significou um desastre para o Brasil. O capital estadunidense também pôde entrar e sair livremente do mercado acionário da Índia, aumentando os preços de determinadas ações e vendendo-as a descoberto. Isso provocou enormes flutuações no mercado de ações indiano e fez com que algumas importantes empresas indianas sofressem com excessos e escassez de liquidez de capital.

Enquanto isso, a África do Sul, a Rússia e a China foram submetidas a sanções financeiras dos EUA. Os EUA impuseram multas e sanções a empresas financeiras sul-africanas por suposta lavagem de dinheiro, bem como por violarem sanções econômicas impostas pelos EUA contra outros países. Há inúmeros exemplos de sanções dos EUA contra o governo russo e empresas russas. Após o início da guerra na Ucrânia, os Estados Unidos congelaram e confiscaram os ativos em dólares estadunidenses de diversos cidadãos russos ricos, congelaram US$ 300 bilhões em ativos do Banco Central da Rússia e ameaçaram confiscá-los para subsidiar o esforço de guerra da Ucrânia. É claro que, como a Rússia ameaçou retaliar da mesma forma e confiscar os ativos ocidentais na Rússia, isso não foi além de uma “guerra de palavras”.

No passado, os Estados Unidos acusaram a China de ser um manipulador de moeda por suas grandes participações em ativos em dólares estadunidenses e, inclusive, impuseram sanções à China com base na alegação de que o aumento acentuado das exportações chinesas se devia à manipulação da taxa de câmbio do renminbi. Entretanto, são os EUA que se beneficiam desproporcionalmente dessa relação. Por um lado, os EUA importam um grande número de produtos manufaturados da China e se beneficiam dos preços mais baixos destes produtos para reduzir sua taxa de inflação. Por outro lado, a China recebe uma grande quantidade de dólares estadunidenses, mas não tem onde investi-los e, portanto, não tem escolha a não ser comprar títulos do tesouro dos EUA, fornecendo assim capital barato ao país. Apesar dessa dupla vitória, os EUA pretendem exercer ainda mais pressão sobre a China. Dessa forma, os EUA pretensamente reclamam da chamada manipulação da taxa de câmbio da China enquanto, na realidade, querem forçar o país asiático a aceitar a valorização do renminbi e abrir seu mercado financeiro, criando assim uma bolha de ativos financeiros importados. Até o momento, esses esforços foram em vão, já que a China não cedeu à pressão dos EUA.

Além dos países originais do BRICS, os novos membros da organização também tiveram muitos problemas com o dólar estadunidense. A Arábia Saudita, os Emirados Árabes Unidos e o Irã são todos produtores e exportadores de petróleo e gás natural. Em 1971, em meio à crise do dólar estadunidense, o então presidente dos Estados Unidos, Richard Nixon, fechou a janela para a livre conversibilidade de dólares estadunidenses em ouro, de modo que o dólar pudesse se desvalorizar acentuadamente. O dólar estadunidense é a principal moeda de precificação do petróleo e sua desvalorização fez com que os preços do petróleo disparassem. Naquela época, os países produtores de petróleo não tinham capacidade de extrair e refinar o petróleo. O desenvolvimento dos campos petrolíferos era gerenciado por empresas britânicas e estadunidenses, que pagavam aos países produtores de petróleo apenas uma taxa de extração fixa anual, cotada em dólares estadunidenses. Com a desvalorização do dólar e a disparada dos preços do petróleo, a distribuição dos lucros tornou-se injusta. Os países produtores de petróleo exigiram um novo acordo, mas as empresas petrolíferas britânicas e norte-americanas recusaram. Após a eclosão da Guerra Árabe-Israelense em 1973, os países produtores de petróleo lançaram conjuntamente um embargo de petróleo contra Israel e seus aliados. Somente após o primeiro choque do petróleo é que os países produtores do combustível fóssil recuperaram seu poder de barganha em relação às empresas petrolíferas ocidentais.

O dólar tem impedido a cooperação internacional

Nessa época em que o mundo está caminhando para uma ordem multipolar, a hegemonia do dólar estadunidense dificulta a cooperação internacional entre muitos países. Desde sua “guerra ao terror”, os Estados Unidos descobriram que, em comparação com as guerras comerciais tradicionais, é muito mais eficaz usar a hegemonia do dólar para impor sanções financeiras aos países que violam a “ordem baseada em regras” liderada pelos EUA. Essa lógica foi detalhada por Juan Zarate, ex-funcionário dos EUA durante o governo de George W. Bush, em seu livro de 2013, Treasury’s War: The Unleashing of a New Era of Financial Warfare [Os tesouros da guerra: a deflagração de uma nova era de guerra financeira]. Nas últimas décadas, os EUA têm usado o dólar como uma arma para impor sanções financeiras a países que não lhe agradam.

Os Estados Unidos se baseiam em suas próprias leis nacionais para justificar a imposição de sanções a empresas e governos estrangeiros em todo o mundo, uma prática conhecida como “jurisdição de braço longo”. Além disso, se os atores não sancionados não seguirem as sanções dos EUA contra um país e ousarem desafiar a vontade de Washington, eles também poderão ser alvo de sanções secundárias. O sistema de transações em dólares estadunidenses tornou-se um instrumento utilizado pelos EUA para determinar quem cumpriu – ou desafiou – suas proibições de fazer negócios com países sancionados, assim como para impor sanções onerosas àqueles que não agirem conforme suas regras. Muitos bancos europeus foram multados em bilhões de dólares pelo governo dos EUA por supostas violações das sanções estadunidenses.

Nos últimos anos, houve um número crescente de casos em que os Estados Unidos abusaram do uso de sanções financeiras. Como resultado, os países com grandes quantidades de ativos financeiros em dólares passaram a se preocupar com a segurança de longo prazo de seus ativos. O caso do Irã é exemplar. Em 2015 foi firmado o acordo nuclear entre o Irã e os membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas – Estados Unidos, Reino Unido, Rússia, França e China – assim como com a Alemanha e a União Europeia. Segundo o acordo, todas as sanções econômicas contra o Irã relacionadas à energia nuclear seriam suspensas e o país iria poder se engajar mais em cooperações internacionais. Após o acordo, a cooperação entre a Europa e o Irã progrediu sem problemas, com muitas empresas europeias fortalecendo seus laços com o Irã e realizando acordos em euros. No entanto, depois que Donald Trump chegou ao poder nos EUA, ele encerrou o acordo nuclear com o Irã, impôs novamente sanções ao país e forçou as empresas europeias a se retirarem do mercado iraniano. Essas práticas provocaram temores em muitos países do Oriente Médio sobre seu destino. Historicamente, os EUA forneceram garantias de segurança a muitos países da região, em troca da obrigação de que esses países comprassem grandes quantidades de ativos financeiros dos EUA para fornecer capital barato aos Estados Unidos. Se as relações entre o Irã e os países árabes do Oriente Médio melhorassem e a “segurança” dos EUA não fosse mais necessária, será que esses países continuariam comprando tantos ativos em dólares estadunidenses? O anúncio descarado de Washington de que confiscaria os ativos em dólares estadunidenses da Rússia, após o início da guerra na Ucrânia, apenas intensificou as preocupações entre os países árabes. Ao contrário da Rússia, esses países não possuem armas nucleares, nem se equiparam às capacidades militares da Rússia. Se os EUA usassem sua “jurisdição de braço longo” para congelar ou confiscar seus ativos em dólares, eles não teriam poder para revidar.

Essas experiências apresentam questões importantes para os países do BRICS, muitos dos quais têm sido submetidos a diferentes graus de sanções dos EUA. Se os países do BRICS não conseguirem desenvolver um mecanismo de transações que não seja baseado no dólar estadunidense para a cooperação internacional, futuramente muitos outros países poderão ser alvo de sanções dos EUA.

Da mesma forma, apesar dos êxitos da Nova Rota da Seda (NRS), lançada pela China há dez anos, muitos países do Sul Global caíram novamente na armadilha do dólar estadunidense. Isso se deve ao fato de que o Federal Reserve aumentou drasticamente as taxas de juros em 2023, o que provocou uma fuga de capitais nesses países e tornou insustentável a taxa de juros da dívida em dólares. Para garantir a continuação dos êxitos da NRS no futuro, a desdolarização é a única opção.

O dólar carrega riscos financeiros significativos

Mesmo na perspectiva da proteção de ativos financeiros, é arriscado para qualquer país manter muitos ativos denominados em dólares estadunidenses. Esse risco é inerente à moeda fiduciária. Na era dos metais preciosos, a base para a emissão de moeda eram as reservas de metais preciosos. Se houvesse uma saída excessiva de ouro e prata, isso causaria uma crise monetária. Após o colapso do sistema de Bretton Woods, o último bastião do padrão ouro foi destruído e o mundo entrou na era da moeda fiduciária. A base da moeda legal é o crédito do governo. Em outras palavras, a dívida do governo é a base da moeda. Quanto mais dívida o governo emite, mais moeda entra em circulação no mercado. Entretanto, o nível da dívida pública deve corresponder à receita fiscal do governo e a dívida deve corresponder ao tamanho da economia. Caso contrário, a sustentabilidade da dívida não poderá ser garantida e haverá uma crise da dívida. A crise da dívida destruirá a confiança dos detentores de moeda, desencadeando assim uma crise cambial.

Desde o início do século XXI, a dívida do governo dos EUA aumentou, ultrapassando qualquer registro histórico. Quando George W. Bush deixou o cargo, a dívida do governo dos EUA era superior a US$10 trilhões. Quando Barack Obama deixou o cargo, a dívida do governo dos EUA havia subido para US$20 trilhões. Durante os quatro anos de Donald Trump no poder, a dívida do governo dos EUA alcançou US$26 trilhões. Finalmente, nos três anos da atual administração de Joe Biden, a dívida do governo dos EUA ultrapassou US$34 trilhões. Em 2020, a relação entre a dívida do governo dos EUA e o Produto Interno Bruto (PIB) ultrapassou 130%. Como o Federal Reserve elevou as taxas de juros, as taxas de juros dos títulos do Tesouro dos EUA aumentaram rapidamente. Em 2024, os pagamentos de juros do governo dos EUA sobre a dívida pública ultrapassam US$1 trilhão, superando o orçamento militar oficial.¹ Esse alto nível de endividamento gera a preocupação de que o governo dos EUA entre em inadimplência mais cedo ou mais tarde.

Após a crise financeira internacional de 2008, os economistas estadunidenses Carmen M. Reinhart e Kenneth S. Rogoff publicaram This Time Is Different: Eight Centuries of Financial Folly [Dessa vez é diferente: Oito séculos de loucura financeira] (2009). O livro revela uma profunda verdade histórica: quando o ônus da dívida dos países soberanos se tornou muito pesado, todos eles, sem exceção, recorreram à inflação e à desvalorização da moeda para amortizar sua dívida e escapar da crise. Quando a dívida do governo dos EUA atinge um nível tão alto, alguém ainda acredita que o país será capaz de escapar desse destino histórico?

De fato, o governo dos EUA tem um longo histórico de quebra de contrato. Em 1971, a dívida dos EUA disparou e o dólar estadunidense estava em crise. O presidente Nixon decidiu dissociar a taxa de câmbio do dólar estadunidense do preço do ouro. O dólar estadunidense sofreu uma forte desvalorização e o sistema financeiro internacional de Bretton Woods entrou em colapso. O pano de fundo dessa inadimplência do dólar estadunidense foi a Guerra do Vietnã. Os crescentes gastos militares dos Estados Unidos com a guerra e o aumento acentuado da dívida causado pelo déficit fiscal fizeram com que os países da Europa Ocidental perdessem a confiança no dólar estadunidense. Da mesma forma, após a eclosão da guerra na Ucrânia, os EUA continuaram alocando fundos para fornecer ajuda militar ao país. O déficit orçamentário dos EUA também continuou a subir, o ônus financeiro continuou aumentando e a dívida pública rapidamente ultrapassou o teto estabelecido pelo Congresso. As negociações entre o governo Biden e o Congresso para aumentar o teto da dívida se tornaram uma constante no cenário político dos EUA. Desde outubro de 2023, os EUA se envolveram em mais uma “guerra por procuração” [proxy war], apoiando a campanha militar de Israel em Gaza com gastos militares cada vez maiores. Como os EUA participam de duas guerras por procuração simultâneas, cabe perguntar: por quanto tempo o governo dos EUA poderá financiar suas incursões militares?

Podemos ver que existem muitos motivos para os países do BRICS optarem por fortalecer a cooperação monetária e acelerar o processo de desdolarização. O desenvolvimento de tecnologias modernas de comunicação e transações, como o blockchain, também proporcionou um caminho mais seguro para a desdolarização dos países do BRICS.

A história serve como um espelho

Embora os países do BRICS estejam ansiosos para desdolarizar, como eles podem atingir esse objetivo? A experiência histórica pode nos fornecer alguns insights. Após o colapso do sistema de Bretton Woods na década de 1970, a desvalorização do dólar estadunidense causou inflação global. Embora o valor do dólar estadunidense tenha se tornado instável, ele continua sendo a moeda mais usada no mundo devido à inércia no uso da moeda. Quando muitos países estão acostumados a usar uma determinada moeda no comércio internacional e nos investimentos internacionais, eles ficam menos dispostos a mudar seus hábitos. Além disso, após a primeira crise do petróleo, o então Secretário de Estado dos EUA, Henry Kissinger, engajou-se na “diplomacia do vaivém”, visitando continuamente os países produtores de petróleo do Oriente Médio. Por fim, ele convenceu a Arábia Saudita a definir o dólar estadunidense como a única moeda para o preço do petróleo e a Arábia Saudita, por sua vez, persuadiu outros países exportadores de petróleo a fazer o mesmo. Os Estados Unidos concederam a esses países, que detêm grandes quantidades de dólares estadunidenses, o privilégio financeiro de comprar diretamente títulos do tesouro dos EUA no mercado primário. Os países produtores de petróleo do Oriente Médio aceitaram a ideia e ela tem sido extremamente lucrativa. A negociação de futuros de petróleo é o maior mercado de commodities do mundo. Quando o petróleo passou a ser cotado em dólares estadunidenses, criou-se uma enorme demanda. Outras negociações no mercado de futuros de commodities imediatamente copiaram o mercado de futuros de petróleo e usaram dólares estadunidenses como preço. Dessa forma, a demanda por dólares tornou-se cada vez mais importante.

O dólar estadunidense ascendeu à posição de maior moeda de reserva e maior moeda comercial do mundo. Entretanto, como o dólar estadunidense perdeu seu lastro em ouro, seu valor nominal tornou-se instável. A valorização ou desvalorização do dólar estadunidense causou grandes flutuações de preço no mercado futuro de commodities e teve um impacto significativo em outros países importadores. Nesse contexto, e em resposta à crise do dólar estadunidense, os países da Europa Ocidental criaram o Sistema Monetário Europeu em 1979. Inicialmente, eles optaram por flutuar suas moedas em conjunto em relação ao dólar estadunidense, dentro de um determinado limite, um sistema conhecido como “serpente flutuante”. Porém, como o dólar estadunidense continuou a desvalorizar, esse sistema não conseguiu resolver o problema da inflação importada dos Estados Unidos. Após um período de prática, os países da Europa Ocidental descobriram que a Alemanha Ocidental tinha a menor taxa de inflação e, portanto, o valor do marco alemão era o mais estável. Consequentemente, o marco alemão foi usado como a moeda lastro do Sistema Monetário Europeu, ao qual as moedas de outros países da Europa Ocidental estavam atreladas. Com essa prática, os países da Europa Ocidental introduziram fatores anti-inflação da Alemanha Ocidental e a inflação nos países da Comunidade Europeia se estabilizou.

Atualmente, os Estados Unidos estão enfrentando uma crise semelhante. A cooperação monetária entre os países do BRICS também exige que eles encontrem uma moeda lastro que não seja o dólar estadunidense. Juntos, os países do BRICS possuem as maiores reservas de recursos e energia do mundo e a maior capacidade de produção. A troca de produção industrial e de recursos pode ser realizada por meio de um sistema de transações que não seja em dólares estadunidenses. Desde que os países do BRICS estabeleçam um sistema de transações que não seja em dólares estadunidenses, seu desenvolvimento econômico estará livre do impacto negativo das flutuações do dólar. Entretanto, as moedas da maioria dos membros do BRICS ainda estão, mais ou menos, atreladas ao dólar estadunidense, e suas taxas de câmbio também são instáveis. Se os países do BRICS quiserem se envolver em cooperação cambial, as taxas de câmbio instáveis entre suas moedas serão um grande obstáculo a ser superado. Os países do BRICS escolherão o renminbi como seu lastro? Como as taxas de inflação nos Estados Unidos e na Europa já são altas, seus bancos centrais aumentam constantemente as taxas de juros para conter a inflação, mas o efeito não é o ideal. Por outro lado, na China, a taxa de inflação tem se mantido muito estável e baixa há bastante tempo, e as pessoas não falam sobre a ameaça de deflação. Portanto, como moeda, o poder de compra do renminbi é garantido, especialmente pela forte capacidade industrial da China, que pode atender à demanda por uma variedade maior de produtos manufaturados industriais.

Os países do BRICS são representantes da ascensão coletiva do Sul Global. Se os países do BRICS conseguirem realizar a cooperação monetária de maneira exitosa e superar as restrições do dólar estadunidense, cada vez mais países do Sul Global participarão desse mecanismo de cooperação monetária futuramente. O sistema financeiro global será transformado, constituindo um aspecto importante das “grandes mudanças inéditas no último século”.

Notas